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Contrôles d'identité : le Conseil constitutionnel rend une décision en demi-teinte

Contrôles d'identité : le Conseil constitutionnel rend une décision en demi-teinte


03/02/17 | Contrôles et sanctions
03/02/17 | Contrôles et sanctions

En l'état de la législation, les contrôles d'identité sur réquisitions ne portent pas atteinte aux droits constitutionnellement protégés, sous réserve notamment qu'ils ne soient pas mis en oeuvre aux seules fins de contrôler la régularité du séjour des étrangers.

Par une décision du 24 janvier 2017, le Conseil constitutionnel, statuant sur deux questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) transmises par la chambre criminelle de la Cour de cassation, valide à nouveau le principe des contrôles d’identité sur réquisition du procureur de la République, en émettant toutefois trois réserves d’interprétation. Selon ces réserves :
 
- la détermination des lieux et périodes de contrôle doit être en lien avec la recherche des infractions visées par la réquisition ;
 
- le respect de la liberté d’aller et venir fait obstacle au cumul de réquisitions portant sur des lieux et périodes différents qui conduiraient à des contrôles généralisés dans le temps et l’espace ;
 
- les réquisitions ne peuvent avoir pour finalité le contrôle de la régularité du séjour des étrangers.
 
L’occasion donnée au Conseil d’examiner les procédures de contrôles opérés sur réquisitions se solde ainsi par une décision en demi-teinte, dans la droite ligne de sa jurisprudence antérieure sur les contrôles et vérifications d’identité.
Remarque : le 18 octobre 2016, la Cour de cassation avait accepté de reconnaître le caractère sérieux des deux questions et de les transmettre au Conseil constitutionnel (Cass. crim., 18 oct. 2016, n° 16-90.022 ; Cass. crim., 18 oct. 2016, n° 16-90.023), estimant notamment que le fait que le Conseil ait déjà examiné les dispositions en cause n’était pas un obstacle à leur recevabilité, le contexte ayant changé depuis la loi du 31 décembre 2012 (fin du délit pour séjour irrégulier). Toutefois, sur ce point, le Conseil opte pour une argumentation différente, jugeant à la fois qu’il n’avait pas déclaré le sixième alinéa de l’article 78-2 du code de procédure pénale conforme à la constitution lors de l’examen de la loi du 10 août 1993 (Cons. const., déc., 5 août 1993, n° 93-323 DC) et que la modification de l’article 78-2-2 par l’article 17 de la loi n° 2011-266 du 14 mars 2011 avait entraîné un changement de circonstance suffisant pour réexaminer la constitutionnalité du dispositif.
Des réquisitions qui ne doivent pas conduire à des contrôles généralisés et discriminatoires
La première question soumise interrogeait, de façon désormais classique, la conformité des contrôles sur réquisitions du procureur de la République (C. proc. pén., art. 78-2, al. 6 et 78-2-2) aux articles 4 (droit à la liberté), 6 (principe d’égalité) et 16 (nécessité que ces droits soient garantis) de la Déclaration des droits de l’homme et à l’article 66 de la Constitution (aux termes duquel « nul ne peut âtre arbitrairement détenu ; l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions posées par la loi »). Elle interrogeait également le caractère effectif du contrôle exercé par le juge sur les circonstances et motifs ayant justifié le contrôle d’identité.
Absence de méconnaissance de la liberté d’aller et venir
Après avoir écarté toute méconnaissance de la liberté individuelle (un contrôle d’identité n’entraînant pas de privation de liberté au sens de l’article 66 de la Constitution), le Conseil constitutionnel rappelle que « la pratique de contrôles d’identité généralisés et discrétionnaires serait incompatible avec le respect de la liberté personnelle, et, particulier avec la liberté d’aller et de venir ».
Remarque : cette exigence l’avait déjà guidé dans ses précédentes décisions relatives aux contrôles d’identité effectués pour prévenir une atteinte à l’ordre public (Cons. const., 20 janvier 1981, n° 80-127 DC ; Cons. const., 26 août 1986, n° 86-211 DC ; Cons. const., 5 août 1993, n° 93-323).
Rappelant également qu’au titre des articles 78-2 et 78-2-2 les services de police judiciaire peuvent (en tout lieu visé par les réquisitions) contrôler l’identité des personnes quel que soit leur comportement, il refuse d’invalider les dispositions en cause, tout en assortissant ce refus d’une réserve d’interprétation.
Remarque : on rappellera que les fonctionnaires de police qui agissent dans le cadre de réquisitions n’ont pas à justifier des raisons pour lesquelles ils visent une personne plutôt qu’une autre ni à faire état de circonstances particulières et qu’il leur suffit de respecter les conditions de lieu et de temps prévues par les réquisitions.
Dans un premier temps, envisageant la question récurrente des moyens dont dispose le juge pour s’assurer du caractère non discriminatoire des contrôles, le Conseil constitutionnel met une fois de plus en avant la qualité de magistrat de l’ordre judiciaire du procureur de la République qui est à l’origine de la réquisition et sous le contrôle duquel se déroulent les opérations.
 
Répondant ensuite à une pratique parisienne mise en avant dans les conclusions des requérants, le Conseil rejette le grief d’inconstitutionnalité des textes et précise, sous la forme, donc, d’une réserve d’interprétation que les dispositions contestées ne sauraient :
 
- « autoriser le procureur de la République à retenir des lieux et périodes sans lien avec la recherche des infractions visées dans ses réquisitions » ;
 
- « autoriser, en particulier par un cumul de réquisitions portant sur des lieux ou des périodes différents, la pratique de contrôles d’identité généralisés dans le temps ou dans l’espace ».
Remarque : il n’est pas certain que cette seule réserve d’interprétation soit directement opérationnelle ou facilite la preuve d'opérations empreintes de déloyauté et/ou de détournement de procédure.
Absence de méconnaissance du principe d’égalité
Poursuivant son examen de conformité des articles 78-2 et 78-2-2, le Conseil constitutionnel écarte également la violation du principe d’égalité devant la procédure pénale, dès lors que « toute personne se trouvant sur les lieux et pendant la période déterminés par la réquisition du procureur de la République peut être soumise à un contrôle d’identité ».
 
Aux termes d’une précision qui n’apporte aucun élément nouveau par rapport à l’état du droit positif, il rappelle toutefois que la mise en œuvre de ces contrôles doit s’opérer exclusivement sur des critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit.
Absence de méconnaissance du droit à un recours effectif
Enfin, s’agissant du contrôle juridictionnel exercé sur ces opérations, le Conseil constitutionnel confronte la réglementation en cause au droit à un recours effectif. Pour valider le dispositif, les Sages retiennent d’abord, que la personne faisant l’objet d’un contrôle peut :
 
- en cas de poursuite pénale ou de placement en rétention administrative, « contester, par voie d’exception, la légalité de ce contrôle devant le juge judiciaire » ;
 
- en l’absence de poursuite, « contester la légalité d’un contrôle d’identité […] devant le juge judiciaire dans le cadre d’une action en responsabilité à l’encontre de l’État ».
Remarque : cette dernière possibilité, ouverte depuis les arrêts de la chambre criminelle de la Cour de cassation rendus le 9 novembre 2016, ne constitue guère, en pratique, une voie de recours raisonnable.
Le Conseil souligne ensuite qu’il « appartient à l’autorité judiciaire de veiller au respect de l’ensemble des conditions de forme et de fond posées par le législateur pour l’application des dispositions contestées ». Et, pour les sages, il incombe en particulier aux tribunaux « de censurer et de réprimer les illégalités qui seraient commises et de pourvoir éventuellement à la réparation de leurs conséquences dommageables ».
Des réquisitions qui ne doivent pas être instrumentalisées
La seconde question posée avait trait à l’articulation entre les contrôles d’identité et la vérification du droit de circuler et de séjourner prévue aux articles L. 611-1 et L. 611-1-1 du Ceseda. Il était ainsi demandé au Conseil constitutionnel de vérifier l’effectivité du contrôle juridictionnel sur les conditions dans lesquelles la qualité d’étranger de la personne contrôlée était apparue.
 
Examinant les dispositions en cause, les Sages opèrent alors trois rappels :
 
- le constat d'extranéité de la personne contrôlée lors d’une opération fondée sur le sixième alinéa de l’article 78-2 ou sur l’article 78-2-2 ne prive pas les autorités de police judiciaire « des pouvoirs qu’elles tiennent de façon générale des dispositions du Ceseda » (autrement dit de la possibilité de vérifier le droit de circulation ou de séjour) ;
 
- un contrôle d’identité réalisé en application du sixième alinéa de l’article 78-2 ou de l’article 78-2-2 du code de procédure pénale « doit s’opérer en se fondant exclusivement sur des critères excluant toute discrimination ». Et c’est au juge judiciaire qu’il revient d’assurer « le respect de cette prescription », en particulier en cas de procédure de rétention administrative ;
 
- le contrôle des documents de séjour « ne peut être effectué que si des éléments objectifs déduits de circonstances extérieures à la personne même de l’intéressé sont de nature à faire apparaître sa qualité d’étranger ».
 
Tirant les conséquences de ces constats et de la dépénalisation du séjour irrégulier par la loi du 31 décembre 2012, les Sages rejettent ainsi le grief d’inconstitutionnalité des articles L. 611-1 et L. 611-1-1, en insistant cependant sur le fait que ces dispositions « ne sauraient autoriser le recours à des contrôles d’identité sur le fondement du sixième alinéa de l’article 78-2 ou de l’article 78-2-2 du code de procédure pénale aux seules fins de contrôler la régularité du séjour des personnes contrôlées ».
Remarque : la portée pratique de cette réserve sera sans doute limitée, les réquisitions visant le plus souvent des crimes et/ou délits de droit commun pour justifier l’opération. Peu important alors que les contrôles aient permis de constater uniquement des situations administratives irrégulières.

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