27.07.2018
Action sociale
Parce que le flux continu d'informations donne parfois le tournis, la pause estivale est un bon moment pour faire le point sur l'actualité. Alors que les politiques sociales ne semblaient pas être une priorité pour le candidat Macron, la première année de son quinquennat a finalement fait émerger des dossiers qui n'étaient pas attendus, comme la dépendance ou la pauvreté.
Débat sur les aides sociales, réflexion sur un éventuel 5e risque dépendance, report du plan pauvreté : ces dernières semaines, les dossiers sociaux ont fait les gros titres des gazettes et pas seulement de la presse spécialisée, ce qui témoigne d'un déplacement du curseur des priorités de l'exécutif.
Pour tenter de trouver un sens, une ligne directrice, à ces premiers mois d'exercice du pouvoir par le tandem Macron-Philippe, nous vous proposons cette rétrospective : une compilation des événements marquants avec un renvoi à quelques-uns des articles phares de l'actualité 2017-2018.
S'il est bien un sujet sur lequel les lignes ont bougé c'est celui de la prise en charge de la perte d'autonomie. On évoque désormais la possibilité d'un 5e risque dépendance alors que ce projet ne figurait nulle part dans le programme du candidat Emmanuel Macron, à tel point qu'il n'a pas été jugé bon d'attribuer aux personnes âgées de ministère dédié comme de coutume dans les précédents gouvernements.
Début juillet 2018, devant le Parlement réuni à Versailles, le président de la République a donc réaffirmé son ambition de créer un nouveau risque pour prendre en charge la perte d'autonomie avec une loi votée en 2019 (un travail de réaménagement constitutionnel a déjà commencé). Une annonce qui intervient après plusieurs mois d'une mobilisation historique dans le champ de la dépendance (Ehpad et domicile), et après qu'Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé, a présenté le 30 mai sa feuille de route pour le grand âge et des mesures d'urgence pour répondre aux besoins. L'heure de la grande réforme attendue depuis des années est-elle enfin arrivée ? Habitués aux annonces en matière de prise en charge du vieillissement - Nicolas Sarkozy et François Hollande avaient également promis la création d'une prestation autonomie - les acteurs du grand âge préféreront à ce stade rester prudents.
En tout cas, les récents rapports convergent (Iborra-Fiat, Sénat, Cese...) pour dénoncer un système à bout de souffle, auquel s'ajoute une réforme tarifaire (décidée sous l'ancienne majorité mais qui se met en place progressivement depuis le 1er janvier 2017) qui fait des perdants, notamment parmi les Ehpad publics, et pour laquelle il a finalement été décidé une neutralisation des effets négatifs pendant deux ans.
L'action sociale permet le maintien d'une cohésion sociale grâce à des dispositifs législatifs et règlementaires.
Aujourd'hui, la pauvreté est devenue le grand sujet du chef de l'Etat (du moins dans l'affichage), mais il faut se souvenir qu'au départ il n'était pas question de lancer un tel chantier. Rappelons-nous : au sortir de l'été, la grogne monte parmi les acteurs sociaux. Pour calmer les associations de lutte contre la pauvreté qui digèrent mal les mesures décidées sans concertation sur la baisse des aides au logement et le gel des contrats aidés, le Premier ministre leur annonce le 21 septembre le lancement d'une vaste concertation sur la pauvreté, dont le coup d'envoi est donné le 17 octobre par Emmanuel Macron, lors de la journée mondiale du refus de la misère.
Les six groupes de travail ne seront constitués que début décembre par la ministre Agnès Buzyn et le délégué interministériel, Olivier Noblecourt, et rendront leur rapport le 15 mars.
Leur matière devait servir à alimenter la "stratégie pauvreté" qui devait être présentée en avril-mai par le président Macron. L'échéance a été reportée de mois en mois pour finalement être fixée à la rentrée de septembre 2018, pour une mise en oeuvre en 2019 comme l'a indiqué le chef de l'Etat lors de son allocution à Versailles.
Le projet de réforme porte désormais une ambition nouvelle, celle de construire l'Etat-providence du XXIe siècle. Après une séquence gouvernementale confuse sur le sort des aides sociales, Emmanuel Macron a donné sa vision de la justice sociale lors du Congrès de la Mutualité, expliquant que sa "révolution profonde" reposait sur trois principes : la prévention des inégalités, l’universalité des droits, et la dignité par l’accompagnement et le travail, le tout teinté d'une exigence de "responsabilisation".
D'ici à la rentrée, il reste encore à rendre des arbitrages sur d'importants sujets, à commencer par l'éventuelle recentralisation du financement du revenu de solidarité active (RSA), ce dans un contexte où les relations se sont fortement tendues avec une partie des départements ces dernières semaines.
Morceaux choisis d'un texte aux multiples facettes
Tout comme le plan pauvreté, la "stratégie de protection de l’enfance" a également été renvoyée à l’automne. Un retard qui s’expliquerait notamment par la volonté du gouvernement d'y intégrer les préconisations du rapport d'Antoine Dulin (Cese) sur le sort des jeunes majeurs sortant de l’aide sociale à l’enfance (ASE). Parallèlement, et vraisemblablement sans l'aval du gouvernement, la députée LREM Brigitte Bourguignon a déposé une proposition de loi pour renforcer l'aide aux jeunes majeurs vulnérables.
"Société inclusive" : voici le fil rouge des politiques publiques de l'autonomie de ce quinquennat. Cette notion symbolise ce que le gouvernement prévoit de faire à tous les niveaux : en matière d'autisme, d'emploi dans le milieu ordinaire (entreprise inclusive, projet de loi avenir professionnel, emploi accompagné, emploi direct), de logement (le projet de loi Elan vise à développer l'habitat inclusif mais prévoit aussi de réduire les exigences en matière d'accessiblité) ou de scolarisation. La CNSA y a d'ailleurs consacré son dernier chapitre prospectif.
Dans le plan pour la santé mentale présenté fin juin, il est aussi question d'inclusion sociale des personnes handicapées psychiques.
Le souci "d'inclusivité" irrigue désormais toutes les réformes sur le handicap, une volonté de s'extraire des "réponses enfermantes", produits de l'histoire, et de composer avec des solutions "plus agiles". Le mouvement prend de l'ampleur également sur les territoires, comme en Ile-de-France ou dans le Territoire de Belfort, tandis que les professionnels (Una et Nexem) se mettent en ordre de marche pour offrir davantage de fluidité dans les accompagnements entre domicile et établissement.
Un choix qui, s'il est aujourd'hui fortement assumé, avait néanmoins été amorcé à la fin du quinquennat Hollande-Neuville sous le concept de "transformation de l'offre médico-sociale" (avec des dispositifs comme une "Réponse accompagnée pour tous", généralisée depuis le 1er janvier 2018).
Les simplifications d'ordre administratif sont également au programme avec l'idée de lever la défiance envers l'individu, comme le suggère le rapport Taquet-Serres.
Concernant les prestations, l'allocation aux adultes handicapés (AAH) doit voir son montant augmenter pour atteindre 900 € le 1er novembre 2019, mesure symbolique promise par le candidat Macron et annoncée dès septembre 2017 lors d'un comité interministériel du handicap (CIH). La première augmentation est intervenue le 1er avril 2018.
Mais là aussi les critiques n'ont pas manqué : cette hausse sur deux ans ne concernera pas l'ensemble des bénéficiaires de l'AAH, ce qui a conduit au lancement d'une pétition en octobre 2017 et au dépôt de propositions de loi afin de mettre fin à la prise en compte des revenus du conjoint dans la base de calcul de l'AAH.
S'agissant de la prestation de compensation du handicap (PCH), une proposition de loi, adoptée en première lecture le 17 mai à l'Assemblée nationale avec le soutien du gouvernement, supprime la barrière d'âge de 75 ans, au-delà de laquelle il n'est plus possible de demander à bénéficier de la prestation.
En dépit des fonds d’aide à la restructuration qui se sont succédés, les services d’aide et d'accompagnement à domicile (Saad) continuent de rencontrer des difficultés économiques structurelles. Si la loi vieillissement de décembre 2015 a unifié leur régime juridique au profit de l’autorisation par le département, elle n’a pas traité des principes de leur financement. C'est pourquoi, depuis la fin du mois de septembre 2017, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) et la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ont repris la concertation avec les fédérations de services d’aide et d’accompagnement à domicile, les conseils départementaux et les représentants de personnes âgées et de personnes handicapées pour repenser la tarification et l’organisation des Saad.
Dans sa feuille de route sur le grand âge et l'autonomie, présentée fin mai, Agnès Buzyn précise que les évolutions du modèle de financement des Saad "doivent aboutir d’ici fin 2018" et que cette réforme de la tarification de l'aide à domicile sera accompagnée d’une enveloppe de 100 millions d'euros au total en 2019 et 2020 pour soutenir les acteurs et recruter du personnel.
Les conditions d’exercice des fonctions de mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM) ont été modifiées par la loi vieillissement et ses décrets d'application. Une réforme détaillée début 2018 dans une instruction de la DGCS qui revient notamment sur l'encadrement du cumul des fonctions, la procédure d'agrément et l'appel à candidatures. Rappelons par ailleurs que la ministre de la justice, Nicole Belloubet, a présenté en avril un projet de loi qui aménage le régime des majeurs protégés en allégeant notamment le contrôle du juge des tutelles pour un certain nombre d’actes de gestion.
Malgré les 5 000 places pérennisées à la fin de l’hiver, les tensions sur l'hébergement des sans-abri sont toujours criantes cet été de Toulouse à Paris. Les acteurs associatifs redoutent de surcroît les 57 millions d’euros d’économies prévues pour les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) sur les quatre prochaines années, dont 20 millions pour 2018. CHRS désormais soumis, depuis un arrêté du 2 mai 2018, aux tarifs plafonds et à la convergence des coûts. Une mesure contestée, qui vient de faire l'objet d'un recours devant le Conseil d'Etat pour absence de base légale.
D'autres luttes ont traversé le secteur de l'hébergement d'urgence ces derniers mois : la circulaire Collomb du 12 décembre 2017 qui prévoyait d'envoyer des équipes mobiles chargées d'évaluer la situation administrative des étrangers présents dans les centres d'hébergement d'urgence a suscité l'indignation des associations redoutant un "tri des migrants". Texte qui sera finalement encadré par une décision du Conseil d'Etat qui tout en validant la circulaire, en délimite de façon très précise les contours.
Alors que les dispositions prévues par les lois du 29 juillet 2015 (droit d'asile) et du 7 mars 2016 (droit des étrangers) ne sont pas encore digérées, le gouvernement d'Edouard Philippe a présenté un projet de loi asile et immigration, qui est actuellement en phase d'adoption définitive au Parlement. Parallèlement, un plan visant à favoriser l'intégration des réfugiés a été dévoilé début juin 2018.
Les associations continuent de se mobiliser pour interdire la rétention administrative des enfants, tandis que le respect des droits fondamentaux a marqué des points avec la décision du Conseil constitutionnel du 6 juillet qui affirme pour la première fois que la fraternité est un principe à valeur constitutionnelle, et que le délit de solidarité doit être écarté en cas d'aide au séjour d'un étranger en situation irrégulière.
Après un été de polémique sur la baisse des APL, le ministre de la cohésion des territoires, Jacques Mézard, et son secrétaire d'Etat Julien Denormandie, ont présenté en septembre 2017 leur "stratégie logement" visant à créer un "choc de l'offre" (accroissement des logements disponibles pour faire baisser les loyers).
Le président de la République a par ailleurs fait du "logement d'abord" (orienter rapidement les sans-abri vers un logement durable grâce à un accompagnement adapté) une priorité : l'Etat s'engage à créer 10 000 places en pension de famille et 40 000 places en logement intermédiaire sur cinq ans, ainsi que 40 000 logements très sociaux (dits "PLAI") par an dès 2018.
Toujours en discussion au Parlement (une commission mixte paritaire se tiendra à la rentrée), le projet de loi portant "évolution du logement, de l’aménagement et du numérique" (Elan) comporte des mesures pour lutter contre le mal-logement : réquisition de locaux vacants à des fins d’hébergement d’urgence, prévention des expulsions locatives, réorganisation du secteur AHI et des CHRS, habitat inclusif, lutte contre l'habitat indigne...
L'annonce du gel des contrats aidés dans la torpeur de l'été 2017 a suscité un tollé dans le secteur associatif. La loi de finances pour 2018 a confirmé les craintes : cette année, il n'est prévu que 200 000 nouveaux contrats aidés (contre 310 000 à 320 000 en 2017 et 459 000 en 2016), uniquement en contrat d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE) dans le secteur non marchand, couplé à un taux de prise en charge en baisse.
Les contrats aidés sont transformés en "parcours emploi compétences" (PEC), conformément aux préconisations du rapport Borello. Exit les CUI-CIE, les emplois d'avenir et les contrats de génération. Les emplois francs refont surface.
Le ministère du travail, incarné par Muriel Pénicaud, mise tout sur le projet de loi "avenir professionnel" qui réforme la formation professionnelle, l'apprentissage et l'assurance chômage. Le texte sera bientôt définitivement adopté au Parlement.
200 millions d'euros ont été annoncés fin mai en direction de l'insertion par l'activité économique (IAE).
La réforme emblématique de l'exécutif est celle du droit du travail : s'appuyant sur la loi d'habilitation du 15 septembre 2017, les cinq ordonnances du 22 septembre 2017 initient une réforme d'ampleur du code du travail avec l'objectif de mieux l'adapter à la réalité des petites et moyennes entreprises (TPE-PME). Certaines des mesures sont entrées en vigueur dès septembre, et d'autres nécessitaient des décrets d'application qui ont été publiés fin décembre 2017. Le ministère du travail a diffusé une série de questions-réponses pour expliquer la mise en place de dispositifs phares comme le comité social et économique (CSE) ou la rupture conventionnelle collective (RCC).
Notons aussi que le nouveau corpus législatif modifie en profondeur les règles de la négociation collective et du dialogue social en consacrant la place centrale de la négociation d'entreprise.
Au sein du secteur social et médico-social, les règles du dialogue social ont également été impactées par les nouveaux arrêtés de représentativité patronale, mais surtout syndicale, parus en juillet 2017, qui modifient le rapport de force de la négociation collective au sein des branches et des conventions collectives nationales (CCN).
Autre changement d'importance : la LFSS 2018 exonère désormais les ESSMS signataires d'un CPOM du système de l'agrément des accords collectifs. Pour les syndicats, cette mesure va conduire au démantèlement des accords collectifs du médico-social.
A l'automne 2017, une enquête de la CFDT santé-sociaux confirme que les professionnels du médico-social (hôpitaux et Ehpad) sont à bout et subissent des conditions de travail très difficiles. L'enquête emploi quinquennale, publiée en 2018 par l'Opca Unifaf, révèle quant à elle un paysage en profonde évolution : le tissu associatif a tendance à se concentrer, les sièges sociaux se développent, certains métiers prennent de l'ampleur comme les auxiliaires de vie ou les coordinateurs de secteur... L'enjeu du recrutement devient de plus en plus crucial.
Dans le champ des formations sociales, l'Unaforis consciente de ces évolutions vient d'ailleurs d'adopter un nouveau projet politique qui entend faire des organismes de formation des acteurs de la transformation sociale ; il élargit leur champ d’action non plus au seul travail social, mais à "l’intervention sociale" qui recouvre une acception bien plus large.
Du côté des diplômes, suite à l'approbation des nouveaux référentiels en janvier 2018 en commission professionnelle consultative (CPC), la réforme des cinq diplômes du travail social - assistant de service social (DEASS), éducateur spécialisé (DEES), éducateur de jeunes enfants (DEEJE), éducateur technique spécialisé (DEETS), conseiller en économie sociale familiale (DECESF) - entrera bien en vigueur à la rentrée de septembre 2018, ce alors même que les textes réglementaires ne sont toujours pas parus (attendus pour début août).
Pour les centres de formation, une course contre la montre s'est engagée afin d'intégrer la réforme dans les parcours et se rapprocher des universités. Cette réingénierie vise à accompagner la revalorisation actée par un arrêté de mars 2017 qui a fait de ces cinq diplômes des titres de niveau II (bac+3), et non plus de niveau III (bac+2).
Rappelons toutefois que cette revalorisation ne vaut que pour les futurs diplômés (diplômes délivrés en 2021).
Cette revalorisation des diplômes aboutira-t-elle au final à une hausse des salaires ? Dans la fonction publique : oui. Bien que reporté d'un an, le passage des travailleurs sociaux de la catégorie B à la catégorie A sera effectif au 1er février 2019. Si cette revalorisation dans le secteur public peut avoir un effet d'entraînement sur le secteur privé (la moitié des diplômés du travail social y travaillent), rien n'est aujourd'hui certain. Il appartient aux partenaires sociaux de la branche du secteur sanitaire, social et médico-social à but non lucratif (Bass) et à ceux de la branche de l'aide à domicile (BAD) de se saisir de cette question.
D'autant que le pouvoir d'achat des salariés devient une problématique criante... Par exemple, dans le Finistère en mars dernier, six directeurs de grosses associations gestionnaires dans le médico-social alertaient la presse sur l'impasse dans laquelle ils se trouvaient en matière salariale, situation liée au blocage du point d'indice depuis dix ans. La même paupérisation est à l'oeuvre dans l'aide à domicile.
L'élection d'Emmanuel Macron et l'arrivée d'une nouvelle majorité ont donné des espoirs au monde associatif, comme l'expliquait dans une interview en avril dernier, le président de l'Uniopss, Patrick Doutreligne. La menace Le Pen avait été écartée et le nouveau pouvoir promettait de larges concertations sur les projets de réformes. Première douche froide : les décisions sur les APL et les contrats aidés, prises sans concertation ni étude d'impact. Puis les circulaires Collomb sur le contrôle des réfugiés, les projets de loi asile-immigration ou logement. Les consultations se sont multipliées, sauf que cela n'a été que très formel, regrettent ces corps intermédiaires qui - comme les partenaires sociaux - ont l'impression d'être dans un dialogue de sourds avec l'exécutif.
L'émergence de nouvelles formes d'entrepreneuriat social au sein de la grande famille de l'économie sociale et solidaire (ESS) provoque chez certains crainte et rejet. Marchandisation du social ou nécessaire évolution des acteurs de la solidarité ? Au-delà des positionnements idéologiques, un constat : la culture entrepreneuriale infuse de plus en plus dans le secteur social et médico-social, comme en témoigne l'accélérateur d'innovation sociale, French Impact, lancé par le Haut-commissaire à l’ESS, Christophe Itier.
Les acteurs sont plus que jamais vigilants et veillent à ce que les entreprises de l'ESS conservent leurs spécificités. Surtout à l'heure où se profile le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (Pacte) qui pourrait permettre aux entreprises classiques de se doter d'une raison d'être à vocation sociale et environnementale. Une perspective qui risquerait de diluer l'essence même de l'ESS.
Enfin, pour finir, le premier semestre 2018 a aussi été marqué par la diffusion des traditionnelles circulaires budgétaires dans tous les secteurs : établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) pour personnes âgées et personnes handicapées, secteur "accueil, hébergement, insertion" (AHI) et addictologie, protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), fonds d'intervention régional (FIR), instruction CNSA sur le plan d'aide à l'investissement (PAI).
S'y ajoutent un certain nombre de textes sur la réglementation des ESSMS :
Un catalogue de mesures en faveur de la prise en charge de la perte d'autonomie
Le Conseil constitutionnel a censuré 32 articles de la loi "pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration" qui en comptait initialement 86. Ont notamment été écartées des dispositions visant à restreindre les droits sociaux des étrangers.
