Construction en site classé : Roland Garros comme cas d'école

Le projet de restructuration du stade de Roland Garros dans le périmètre protégé du Bois de Boulogne donne l'occasion au Conseil d'État d'affiner sa jurisprudence sur le contrôle des travaux en site classé au titre du code de l'environnement.

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La gestion immobilière regroupe un ensemble de concepts juridiques et financiers appliqués aux immeubles (au sens juridique du terme). La gestion immobilière se rapproche de la gestion d’entreprise dans la mesure où les investissements réalisés vont générer des revenus, différents lois et règlements issus de domaines variés du droit venant s’appliquer selon les opérations envisagées.

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Le permis de construire litigieux a été délivré par la mairie de Paris à la suite de l'accord exprès du ministre chargé des sites, conformément à l'article R. 425-17 du code de l'urbanisme. Ces travaux, projetés au sud du jardin des serres d'Auteuil, sont considérables (création d'un court de tennis de 4 900 places entouré de serres botaniques, démolitions multiples, réhabilitation de bâtiments avec changement de destination...) au point que le tribunal administratif de Paris, saisi d'un référé suspension, a considéré que l'autorisation ministérielle les concernant avait eu pour effet de faire perdre son objet au classement du site. Le déclassement total ou partiel d'un site relevant en principe d'un décret en Conseil d'État (C. envir., art. L. 341-3), le juge des référés a prononcé la suspension de l'exécution du permis de construire souhaitée par les associations requérantes (TA Paris, ord., 24 mars 2016, n° 1520290/7-2).

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Par un arrêt mentionné en date du 3 octobre 2016, le Conseil d'État censure l'ordonnance pour erreur de droit, reprochant au tribunal sa méthode pour apprécier l'impact du projet sur le site classé en cause.

Reprenant les acquis jurisprudentiels en la matière, le Conseil d'État rappelle que le classement d'un site au titre du code de l'environnement n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire toute réalisation d'équipement, construction ou activité économique dans le périmètre de classement (Cons. const., déc., 23 nov. 2012, n° 2012-283 QPC). Cette mesure vise seulement à soumettre à autorisation tout aménagement susceptible de modifier l'état des lieux. Le ministre chargé des sites peut ainsi autoriser la modification d'un site classé (C. envir., art. L. 341-10). Toutefois, sa compétence ne s'étend pas à des mesures qui auraient pour effet de rendre le classement du site sans objet (CE, 11 janv. 1978, n°03722). De telles décisions équivaudraient à un véritable déclassement, total ou partiel, déclassement qui, en vertu de l'article L. 341-13 du même code, ne peut être prononcé que par décret en Conseil d'État.

Le Conseil d'État pose les critères permettant de  juger de la légalité d'une autorisation délivrée par le ministre et apprécier si des travaux ainsi autorisés ont pour effet de faire perdre son objet au classement du site, même partiellement. Ainsi, précise-t-il, "il appartient au juge administratif d'apprécier l'impact sur le site de l'opération autorisée, eu égard à sa nature, à son ampleur et à ses caractéristiques, en tenant compte de la superficie du terrain concerné par les travaux à l'intérieur du site ainsi que, le cas échéant, de la nature des compensations apportées à l'occasion de l'opération et contribuant, à l'endroit des travaux ou ailleurs dans le site, à l'embellissement ou à l'agrandissement du site".

Cette méthode n'est pas tout à fait nouvelle, le Conseil d'État avait déjà insisté sur l'importance des mesures compensatoires apportées sur la globalité du site (CE, 29 juill. 2002, n° 136156). En l'espèce, le tribunal administratif de Paris a limité son appréciation de l'impact des travaux à la seule parcelle objet les supportant, alors qu'elle ne représentait qu'une très petite partie du site classé, sans tenir compte, par ailleurs, des autres caractéristiques de l'opération.

Statuant à son tour sur la demande de suspension, le Conseil État déboute les associations requérantes, estimant qu'aucun des moyens soulevés n'est, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux sur la légalité du permis en litige. S'agissant du moyen tiré de la régularité et du bien-fondé de l'accord ministériel, il souligne que les nouveaux aménagements auront pour effet d'ouvrir de nouveaux espaces de promenade au public, sauf pendant le tournoi de tennis de Roland Garros. Eu égard à la nature et au caractère des constructions projetées, dont l'architecture s'apparentera à celle des serres historiques, et compte tenu de la faible superficie du terrain en cause au regard de l'étendue du site classé du Bois de Boulogne ainsi que des compensations prévues (ouverture à la promenade publique, création de nouvelles serres entourant le court et d'un parvis en herbe ouvert au public au sein du stade), cette autorisation ne peut s'analyser en déclassement partiel illégal.