Le projet de loi ELAN prend son envol

Le projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dit « projet de loi ELAN », a été présenté en conseil des ministres le 4 avril 2018. Ce texte a été élaboré après un processus de concertation qui a duré 10 mois. Il a été initié en juillet 2017 par une consultation numérique lancée par le ministre de la cohésion des territoires auprès des partenaires et du public qui s’est poursuivie par des rencontres avec les parlementaires et les acteurs de terrain du logement. Ce projet s’inscrit comme une pièce majeure de la mise en œuvre de la stratégie logement du gouvernement présentée le 20 septembre 2017 (v. nos articles, « Stratégie logement : garantir les locataires et créer un bail mobilité » et « Copropriété : bientôt une simplification de la loi de 1965 ») pour adapter la politique du logement aux évolutions de la société. Composé de 65 articles, ce texte est regroupé sous quatre thématiques visant à permettre de construire plus, mieux et moins cher (titre Ier), de faire évoluer le secteur du logement social (titre II), de répondre aux besoins de chacun et de favoriser la mixité sociale (titre III) et enfin d’améliorer le cadre de vie (titre IV). Le projet poursuit deux objectifs fondamentaux, d’une part, créer de nouvelles opportunités, lever les verrous de l’activité dans la construction et la rénovation du parc bâti, redonner confiance aux acteurs et accompagner une société en mouvement par l’innovation, et, d’autre part, lutter contre les fractures territoriales et les abus, mobiliser des solutions de logement pour les plus démunis et fluidifier les parcours résidentiels des plus fragiles.

Immobilier

La gestion immobilière regroupe un ensemble de concepts juridiques et financiers appliqués aux immeubles (au sens juridique du terme). La gestion immobilière se rapproche de la gestion d’entreprise dans la mesure où les investissements réalisés vont générer des revenus, différents lois et règlements issus de domaines variés du droit venant s’appliquer selon les opérations envisagées.

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Soumis à une procédure d’adoption accélérée, le projet de loi ELAN sera examiné en première lecture à l’Assemblée nationale fin mai 2018 et au Sénat début juillet, pour une promulgation prévue en été/automne 2018.

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Le projet de loi ELAN adapte le cadre législatif aux Français pour que le logement réponde aux besoins de chacun (familles, personnes âgées, jeunes couples, étudiants ou jeunes actifs, situations de monoparentalité…) et à la diversité des territoires (zones urbaines ou rurales). Le titre III vise à encourager la mobilité dans le parc privé comme dans le parc social, en vue de favoriser la mixité sociale et d’am��liorer les rapports locatifs.

L’article 34 du projet de loi permet de répondre à la mobilité (professionnelle ou non) des personnes ayant besoin d’un logement sur une courte durée. Le but est de remettre sur le marché un parc de logements qui n’auraient pas été loués sans ce nouvel outil.
Le bail mobilité est envisagé comme un bail sui generis, dérogatoire aux dispositions de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, y compris dans son article 2 relatif à la notion de résidence principale. Afin de satisfaire aux besoins temporaires de logement, le bail ne portera que sur des logements meublés et pourra être conclu pour une durée minimale d’un mois et maximale d’un an. Pour éviter le risque de contournement des contrats de location meublée classiques et la précarisation des bénéficiaires, les relations des parties seront régies, au terme du bail, non pas par un bail mobilité mais par un contrat de location meublée de droit commun. Afin que les dépenses liées au logement ne soient pas un frein, aucun dépôt de garantie ne sera exigé. En cas de colocation, il ne sera pas demandé de solidarité entre les colocataires ou leurs cautions. Enfin, l’équilibre des relations locatives sera préservé en garantissant au bailleur le maintien du dispositif de cautionnement déjà existant pour les autres contrats de location régis par la loi du 6 juillet 1989 et en prévoyant la possibilité pour le locataire de donner congé à tout moment sous réserve de respecter un délai de préavis d’un mois. Par ailleurs, le bail à mobilité sera éligible au dispositif de garantie locative VISALE qui sera élargi aux dégradations locatives.
Dans la loi du 6 juillet 1989 sera créé un titre I ter applicable aux contrats de location spécifique et dénommé « bail mobilité » comportant 7 articles numérotés de 25-12 à 25-18.

Le projet de loi propose plusieurs évolutions législatives destinées à améliorer les attributions et l’occupation du parc social. Un système de cotation des demandes sera imposé aux organismes situés sur les territoires concernés par la réforme des attributions de la loi ALUR (art. 36). L’intercommunalité établira la grille de cotation en utilisant son propre outil de « scoring » (la note de la demande sera ensuite importée dans le SNE) ou celui du SNE. Les contingents de logements des réservataires seront gérés en flux et non plus en stocks (logements identifiés physiquement) afin d’optimiser l’occupation du parc social (art. 38). Enfin, un point périodique de la situation des locataires sera instauré dans les zones tendues. Les organismes devront examiner tous les 6 ans la situation d’occupation de leurs biens afin de vérifier l’adaptation du logement aux besoins des locataires (taille, accessibilité aux handicapés ou ressources) et proposer un relogement aux locataires si nécessaire (art. 35). Les commissions d’attribution de logements (CAL) seront chargées de donner un avis sur les propositions faites.

L’article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 serait modifié et complété pour permettre au juge d’autoriser le locataire surendetté ayant repris le paiement du loyer et des charges à se maintenir dans son logement afin d’améliorer la prévention des expulsions locatives. Quatre cas possibles sont envisagés par le nouveau texte (art. 40). Actuellement, l��absence de dispositions légales explicitant l’impact réciproque des deux procédures d’expulsion et de surendettement provoque une contradiction dans leurs effets respectifs. Le gouvernement souhaite remédier à l’absence d’articulation légale de ces deux procédures, préjudiciable tant pour les ménages, soumis à des injonctions contradictoires, que pour les juridictions afin de les désengorger. La nouvelle rédaction de l’article 24 de la loi du 6 juillet 1989 entendrait préserver l’équité entre les intérêts du bailleur et ceux du locataire en garantissant au bailleur le paiement de son loyer et le remboursement de sa dette locative légalement exigible, ainsi que la possibilité dans le cas contraire de faire exécuter immédiatement l’expulsion. Le nouveau texte permettrait dans le même temps de soutenir le rétablissement du locataire de bonne foi, ayant repris le paiement de ses loyers et charges, en l’autorisant à se maintenir dans son logement s’il respecte ses obligations locatives. En outre, cet article prévoit plusieurs garanties cumulatives de façon à préserver les droits et intérêts des bailleurs au regard de leur bien et de la dette locative.

La prévention des expulsions locatives serait améliorée en précisant les informations à transmettre à la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX) afin de prendre en charge, le plus tôt possible, la situation des personnes qui sont menacées d’expulsion pour impayés de loyer et/ou de charges (art. 41).
Dans le parc social, l’objectif est de permettre aux ménages qui ont fait l’objet d’un effacement de dette de conclure un protocole de cohésion sociale avec le bailleur, ce qui permettra de maintenir le locataire de bonne foi dans le logement et d’éviter l’expulsion locative.
Le dispositif retenu par le gouvernement consiste à compléter l’article 24, alinéa 2 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 pour ajouter au contenu obligatoire du commandement de payer, le montant mensuel du loyer et des charges ainsi que le décompte de la dette. Un décret devra venir préciser les modalités d’application de cette mesure.

L’article 47 du projet de loi supprime le formalisme de la mention manuscrite de l’acte de cautionnement. Il s’agit de simplifier les lourdeurs administratives pour la caution et le bailleur. Notamment pour les étudiants ayant recours à une caution personne physique souvent éloignée géographiquement, cette mesure tend à favoriser l’accès au logement de ce public mobile que sont les étudiants. Par ailleurs, en maintenant les mentions explicites relatives à l’étendue de l’engagement de la caution et sa signature, la mesure concourt à la bonne information de celui qui s’engage. La protection des personnes qui se portent caution serait ainsi garantie.
En supprimant l’exigence des mentions manuscrites des personnes qui se portent caution, la mesure simplifie et améliore l’intelligibilité du droit en alignant les règles relatives à la caution lorsque celle-ci est une personne morale ou une personne physique.
Les démarches administratives seront facilitées pour la caution en permettant la dématérialisation complète par la signature électronique de l’acte de cautionnement.

Le projet de loi propose de faire évoluer les modalités d’agrément des observatoires locaux des loyers (OLL) et de subordonner l’agrément des OLL à la représentation équilibrée des bailleurs, des locataires et des gestionnaires au sein de leurs organes dirigeants ainsi qu’à la présence de personnalités qualifiées (art. 48). Le nombre d’observatoires des loyers agréés doit augmenter. Les collectivités territoriales bénéficieront ainsi d’une meilleure disponibilité et fiabilité des données de loyers du parc privé sur leurs territoires.
Ensuite, le projet de loi prévoit de réorganiser le dispositif d’encadrement des loyers issu de la loi ALUR (L. n° 89-462, 6 juill. 1989, art. 17) et la possibilité de l’expérimenter pour une durée de 5 ans, à l’initiative des collectivités territoriales qui le souhaitent, dans les zones tendues où s’applique la taxe sur les logements vacants sur des secteurs à l’intérieur de ces zones (art. 49).
Un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d’habitat pourra demander à expérimenter, sur tout ou partie de son territoire couvert par un OLL agréé, le dispositif d’encadrement du niveau des loyers lorsque les critères ci-après indiquant une forte tension sur le marché locatif seront réunis :
- un écart important entre le niveau de loyer moyen constaté dans le parc locatif privé et le loyer moyen pratiqué dans le parc locatif social ;
- un niveau de loyer médian élevé ;
- un taux de logements commencés, rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années, faible ;
- des perspectives limitées de production pluriannuelle de logements inscrites dans le programme local de l’habitat (PLH) et de faibles perspectives d’évolution de celles-ci.

La commune de Paris, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, la métropole de Lyon et la métropole d’Aix-Marseille-Provence pourront également demander à expérimenter l’encadrement des loyers dans les mêmes conditions.

Le dispositif de la loi ALUR sur l’encadrement des loyers qui figure dans la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 serait complètement réécrit pour tenir compte de la transformation sous une forme expérimentale.
En outre, le projet de loi introduit une amende administrative afin de sanctionner les bailleurs qui méconnaîtraient les règles d’encadrement des loyers (art. 49). En effet, jusqu’à présent il n’existe pas de dispositions coercitives spécifiques de nature à contraindre un bailleur à l’appliquer.

Afin de favoriser la colocation à baux multiples, le projet de loi supprime les incohérences en matière de règles de surfaces (CCH, art. L. 111-6-1 ; D. n° 2002-120, 30 janv. 2002).
La surface et le volume habitable minimal prévus dans les critères de décence des locaux d’habitation, fixés par le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002, devront prévaloir dans ces baux spécifiques comme dans l’ensemble des baux locatifs (art. 50). Par ailleurs, les caractéristiques de la décence s’apprécieront par la prise en compte de l’ensemble du logement et non plus à partir de la seule partie du logement dont le colocataire a la jouissance exclusive. Il ne sera donc plus nécessaire d’avoir recours au décret en Conseil d’État relatif à la définition des règles de décence applicables aux spécificités de la colocation qui avait été annoncé dans la loi ALUR et n’avait jamais été publié.

L’article 51 du projet de loi encadre de façon plus stricte l’activité de location de meublés de tourisme en plafonnant effectivement à 120 jours la location de la résidence principale et en renforçant les contrôles et les sanctions civiles à l’encontre des loueurs et des plateformes qui ne respectent pas les obligations existantes. Actuellement, rien n’interdit expressément à un particulier de louer sa résidence principale plus de 120 jours dans l’année. L’objectif du gouvernement est de limiter l’effet inflationniste sur les loyers de ce mode de location dans certaines villes touristiques ainsi que l’effet de retrait du parc de logements disponibles des locaux loués à des fins touristiques, notamment quand il y a une « professionnalisation » de cette activité.
Le loueur sera obligé de transmettre à la commune, à la demande de cette dernière, le décompte du nombre de nuitées ayant fait l’objet d’une location durant l’année en cours. Les bailleurs qui ne respecteraient pas leurs obligations (excès de la durée de 120 jours ou défaut de transmission des informations à la commune) pourront se voir appliquer des amendes civiles qui, selon les infractions, pourront être portées jusqu’à 5 000 ou 10 000 €. De plus, des amendes civiles nouvelles (de 12 000 à 50 000 €) seront instaurées pour les plateformes qui jusqu’à présent ne sont pas sanctionnées.

Les règles existantes en matière d’aides au logement seront harmonisées afin de favoriser la sous-location des logements sociaux à des personnes de moins de 30 ans, de répondre à la problématique de la pénurie de logement rencontrée par ces jeunes et de renforcer les liens intergénérationnels (art. 39).
Comme en matière d’aide personnalisée au logement (APL) et d’allocation de logement familiale (ALF), le locataire sous-louant une partie de son logement à une personne de moins de 30 ans et ce dernier (sous-locataire) pourront l’un et l’autre bénéficier de l’allocation de logement social (ALS). Actuellement, le locataire ayant recours à cette sous-location perd l’ALS et son sous-locataire en bénéficie, dans le silence des textes, grâce à une mesure de faveur des organismes payeurs.

Le projet de loi prévoit d’autoriser la colocation de plusieurs personnes en perte d’autonomie liée au handicap sur des logements sociaux (meublés ou non) construits ou aménagés pour cet usage et bénéficiant de l’autorisation préfectorale spécifique (art. 45). Ce dispositif devra être choisi par le futur colocataire lors de sa demande de logement. L’attribution se fera dans le respect des règles du logement social. Chaque colocataire sera titulaire d’un contrat de location qui lui est propre et ne sera responsable que de son loyer et de ses charges, notamment lors du départ d’un colocataire. Le nombre de colocataires d’un même logement ne pourra être supérieur à cinq.
Ce dispositif concernera les logements conventionnés ou non des organismes d’HLM ainsi que les logements conventionnés des SEM et des autres bailleurs sociaux (organismes MOI, etc.).

Le projet de loi ELAN impacte très largement les organismes de logement social. Il propose aux acteurs du logement social de se restructurer pour s’adapter aux mutations de la société française et de son territoire, et apporte de nouveaux outils juridiques pour le faire. Il s’agit notamment de renforcer l’efficacité de leur gestion et de faciliter la restructuration de leur patrimoine de logements sociaux. Ces objectifs se traduisent par les principales mesures suivantes.

Le gouvernement souhaite développer la politique de cession des logements sociaux pour atteindre le rythme de vente de 1 % du parc chaque année. A cette fin, le projet de loi réaménage le dispositif existant. Un plan de vente comportant la liste des logements à vendre figurera dans la convention d’utilité sociale du bailleur (art. 29). La signature de cette convention par le préfet vaudra autorisation pendant toute la durée de celle-ci. Les prix de vente des logements seront fixés directement par le bailleur et non plus par le service des Domaines. Enfin, le projet de loi réorganise la liste des acquéreurs prioritaires potentiels.
Pour faciliter la réalisation de ces ventes HLM, les bailleurs sociaux pourront avoir recours à une nouvelle forme d’organismes d’HLM, la société de vente d’HLM chargée d’acquérir les logements en vue de leur cession, la gestion du logement étant assurée par les bailleurs jusqu’à la vente. Les logements vendus à leurs locataires seront décomptés dans le cadre du dispositif SRU pendant une période de 10 ans (et non plus 5 ans) à compter de leur vente (art. 46).

Le gouvernement entend poursuivre et accélérer le regroupement des organismes. A cette fin, le projet impose la constitution de groupe d’organismes de logement social au sens du code de commerce ou sous la forme d’une nouvelle société, la société anonyme de coordination, pour les bailleurs isolés gérant moins de 15 000 logements (art. 25). Il prévoit également que les OPH d’un même EPCI (hors la métropole du Grand Paris) devront fusionner. Il envisage l’élargissement des possibilités de fusion et d’absorption des organismes d’HLM et de SEM de gestion entre eux (art. 26) ainsi que la possibilité de prêts et avances entre organismes d’un même groupe pour augmenter la circulation de trésorerie vers les organismes qui en ont besoin (art. 27).

L’amélioration du cadre de vie passe par celle de la qualité des logements qui ne doivent pas mettre la santé ou même la vie en danger. Pour cela, le gouvernement renforce les sanctions contre les marchands de sommeil et s’attaque aux revenus que ceux-ci retirent de leurs activités (art. 56). Par ailleurs, les dispositifs de traitement des copropriétés dégradées, en parallèle de l’action impulsée par le gouvernement sur les territoires, sont renforcés (art. 59).

En matière de copropriété, le projet contient des modifications des procédures de traitement des syndicats de copropriétaires en difficulté (art. 59) mais surtout prévoit l’habilitation du gouvernement à réformer par voie d’ordonnances (art. 60).
Future réforme du droit des copropriétés
L’habilitation du gouvernement à réformer le statut de la copropriété par ordonnance initialement contenue dans le projet de loi relatif au droit à l’erreur et à la simplification, ensuite devenu le projet de loi pour un État au service d’une société de confiance, a finalement été rapatriée dans le projet ELAN où se trouve sa place naturelle (art. 60).
Pas moins de deux ordonnances sont au programme. L’une destinée à réformer la matière qui devra être prise dans l’année de la publication de la loi, la seconde qui créera un code relatif à la copropriété des immeubles bâtis et aura donc pour objet de regrouper et d’organiser l’ensemble des règles régissant le droit de la copropriété. Le gouvernement disposera alors de 2 ans à compter de la publication de la loi pour prendre le texte.
La réforme de fond consistera dans :
- la redéfinition du champ d’application de la loi du 10 juillet 1965 et l’adaptation de ses dispositions au regard des caractéristiques, de la taille et de la destination des immeubles ;
- la modification des règles d’ordre public applicables à ces copropriétés ;

- la clarification et la modernisation des règles de gouvernance (prise de décision, droits et obligations des copropriétaires, rôle du syndic et du conseil syndical).

Le projet de réforme élaboré par le groupe de recherche en copropriété (GRECCO) devrait servir de base aux futurs textes puisque ses travaux avaient été sollicités par le ministère de la justice et transmis à celui de la cohésion des territoires (v. notre article « Copropriété : bientôt une simplification de la loi de 1965 »).
Amélioration des procédures de traitement des copropriétés dégradées
La procédure de carence (CCH, art. L. 615-6 et s.) et le régime des opérations de requalification des copropriétés dégradées (CCH, art. L. 741-1 et L. 741-2) devraient être modifiés afin de les sécuriser et de rendre plus facile leur utilisation spécialement quant au relogement des occupants  (CE, Avis, 29 mars 2018, n° 394435, § 108 et s.).
Le champ d’application de la procédure d’expropriation en extrême urgence (C. expro, art. L. 522-1 et s.) serait élargi « afin de permettre la prise de possession anticipée d’un ou plusieurs immeubles situés dans le périmètre d’une opération de requalification de copropriété dégradée déclarée d’intérêt national en cas de risques sérieux pour la sécurité des occupants » (CE, Avis, 29 mars 2018, no 394435, § 109).

Le titre IV du projet de loi entend aussi répondre aux enjeux écologiques. Il propose de mieux adapter la trajectoire d'économie d'énergie applicable au parc tertiaire (prise en compte de la performance des équipements, de la destination des bâtiments, élargissement aux bâtiments récents, etc.) (art. 55). Il prévoit également de renforcer la lutte contre l'habitat indigne et les marchands de sommeil en étendant et systématisant le recours aux astreintes administratives (art. 57).

Les évolutions numériques de la société française sont prises en compte puisque le déploiement du très haut débit ainsi que de la digitalisation du secteur du logement, des documents et des autorisations d’urbanisme est promu (art. 61, 62 et 63).