Depuis le 31 janvier 2020, minuit, le Royaume-Uni n’est plus membre de l’Union européenne (UE). Aux termes de « l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique » du 17 octobre 2019 (Accord UE-Royaume-Uni, 17 oct. 2019 : JOUE n° L. 29, 31 janv. 2020), les ressortissants britanniques sont donc devenus des « ressortissants de pays tiers ».
L’accord qui, après une longue période d’incertitude, a finalement été ratifié par l’Union européenne et le Royaume-Uni, produit ses effets depuis le 1er février 2020. Il doit permettre d’organiser un retrait « ordonné » du Royaume-Uni :
- en définissant « une période de transition » au cours de laquelle « le droit de l’Union, y compris les accords internationaux, [reste] applicable au Royaume-Uni et sur son territoire [...] afin d’éviter les perturbations au cours de la période durant laquelle le ou les accords sur les relations futures seront négociés » ;
- en offrant une protection « réciproque » aux citoyens de l’Union et aux ressortissants britanniques (et aux membres de leur famille) « lorsqu’ils ont exercé leurs droits de libre circulation avant une date fixée » et en leur garantissant que les droits qu’ils tirent de l'accord sont « opposables et fondés sur le principe de non-discrimination ».
Période de transition
Mise en place d’une période de transition jusqu’au 31 décembre 2020
L’accord de retrait prévoit une période de transition qui court du 1er février au 31 décembre 2020 (Accord, art. 126). Cette période pourra être prorogée d’un an ou deux ans maximum, sur décision d’un comité mixte « avant le 1er juillet 2020 » (Accord, art. 132).
Continuité de l’application du droit de l’Union
Durant cette période de transition, l’accord prévoit que « sauf disposition contraire [...] le droit de l’Union est applicable au Royaume-Uni et sur son territoire » (Accord, art. 127).
Remarque : au titre de l’article 3 de l’accord, le territoire du Royaume-Uni fait notamment référence à Gibraltar, aux îles Anglo-Normandes, à l’île de Man, à certaines zones de souveraineté et à certains pays et territoires d’outre-mer.
Conséquence principale : les droits des citoyens européens et des ressortissants britanniques, au regard de la circulation et du séjour, sont maintenus et s'exercent à l’identique jusqu’au 31 décembre 2020.
Par ailleurs, le règlement « Dublin III » (comme tout autre texte auquel le Royaume-Uni a décidé de participer – « opt in » – au titre du protocole n° 21 au TFUE) continuera à s’appliquer durant la période transitoire (Accord, art. 127.1, a)). Tout acte de l’Union concernant la mise en œuvre de ce règlement sera également applicable au Royaume-Uni durant cette période de transition (Accord, art. 127.5).
Remarque : on relèvera que le Royaume-Uni a dès l’origine décidé de ne pas participer à la proposition de la Commission relative à la refonte du règlement « Dublin » (« Dublin IV »). Il ne serait donc pas lié si cette proposition aboutissait avant la fin de la période dérogatoire.
Ouverture des négociations
L’accord de retrait doit également permettre d'entamer « les négociations formelles d’un ou de plusieurs accords régissant leurs relations futures en vue de faire en sorte que, dans la mesure du possible, ces accords s’appliquent à partir de la fin de la période de transition ».
Aux termes de la déclaration politique révisée du 17 octobre 2019 (Déclaration politique UE-Royaume-Uni, 17 oct. 2019 : JOUE n° C 34, 31 janv. 2020), qui accompagne l’accord de retrait, ces négociations porteront notamment sur la mobilité de travail, la reconnaissance des qualifications professionnelles, la circulation des personnes (exemption de visa, franchissement des frontières, accès au territoire des étudiants et des chercheurs, coordination des systèmes de sécurité sociale, etc.), les échanges de données dans le cadre de la coopération judiciaire ou policière et l’immigration illégale.
Les personnes qui entreront ou souhaiteront séjourner au Royaume-Uni ou dans un État de l’Union après la fin de la période de transition relèveront donc en principe de conditions différentes des personnes protégées par les dispositions de l’accord de retrait.
Protection des droits des ressortissants britanniques et des citoyens de l’Union
Ayant pour objectif de sécuriser la situation juridique des ressortissants britanniques qui résident actuellement dans l’Union ou qui y résideront pendant la période de transition et, réciproquement, celle des citoyens de l’Union résidant au Royaume-Uni, l’accord de retrait prévoit un certain nombre de dispositions relatives au droit au séjour, au droit de circulation, au droit au travail, à la reconnaissance des qualifications professionnelles et à l’accès à la sécurité sociale.
Ainsi, les personnes qui ont exercé leur droit de libre circulation ou qui bénéficient actuellement d’un droit au séjour au titre du droit de l’Union voient leur droit de séjour protégé par l’accord de retrait s’ils continuent à résider dans l’État d’accueil.
Remarque : précision importante, l’accord produit les mêmes effets juridiques au Royaume-Uni et sur son territoire que ceux qu’il produit au sein de l’Union et de ses États membres. Par conséquent, les personnes physiques peuvent « se prévaloir directement » des dispositions qu’il contient ou qu’il vise.
Champ d’application de l’accord
L’accord de retrait concerne, à titre principal :
- les citoyens de l’Union et les ressortissants du Royaume-Uni qui ont exercé leur droit de résider sur les territoires respectifs des parties, conformément au droit de l’Union avant la fin de la période de transition et qui continuent d’y résider par la suite (Accord, art. 10.1, a) et b)) ;
- les travailleurs frontaliers (Accord, art. 10.1, c) et d)) définis comme les personnes qui travaillent sur le territoire d’un État (dit « État de travail ») sans y résider (Accord, art. 9, b)).
Remarque : dans un document de type « question/réponse » de la Commission européenne du 26 novembre 2018 (qui portait donc sur le précédent accord de retrait mais reste transposable à l’accord en vigueur), un Britannique vivant à Londres et travaillant chaque jour à Paris est considéré comme un travailleur frontalier (Commission européenne, Mémo, 26 nov. 2018). L’accord opère d’ailleurs bien la distinction entre « État d’accueil », dans lequel les citoyens de l'Union et les ressortissants britanniques exercent leur droit au séjour (Accord, art. 9, c)), et « État de travail », qui se rapporte à l’État dans lequel les travailleurs frontaliers exercent leur activité professionnelle (Accord, art. 9, d)).
Il concerne également les membres de la famille de ces ressortissants ou travailleurs frontaliers (Accord, art. 10.1, e), 10.2 et 10.3) :
- qui « résidaient dans l’État d’accueil conformément au droit de l’Union avant la fin de la période de transition et continuent d’y résider par la suite » ;
- qui, conjoint, partenaire, descendant direct de moins de vingt-et-un ans ou à charge, descendant direct du conjoint ou du partenaire, ascendant direct à charge, ou ascendant du conjoint ou du partenaire, sont directement liés à une de ces personnes et cherchent à la rejoindre alors qu’ils résidaient en dehors de l’État d’accueil avant la fin de la période de transition ;
- qui, descendants directs ou à charge ou descendants directs du conjoint ou du partenaire, sont nés ou ont été adoptés par ces personnes après la fin de la période de transition, au sein ou en dehors de l’État d’accueil, sous certaines conditions ;
- qui résidaient dans l’État d’accueil conformément aux articles 12 et 13, à l’article 16, paragraphe 2, et aux articles 17 et 18 de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 relative au séjour et à la libre circulation avant la fin de la période de transition et qui continuent d’y résider par la suite.
L’accord concerne également tout autre membre de la famille, au sens de l’article 3, paragraphe 2 de la directive 2004/38/CE (et notamment le partenaire avec lequel le citoyen a une « relation durable, dûment attestée ») dont le séjour a été « favorisé » par l’État d’accueil avant la fin de la période de transition, pour autant qu’il continue de résider dans cet État par la suite ou qui, avant la fin de la période de transition, a demandé et obtenu que son entrée et son séjour soient favorisés.
Droit au séjour : le statut de résident
L’article 13 de l’accord dispose que les citoyens de l’Union et les ressortissants britanniques, ainsi que les membres de leurs familles (mêmes ressortissants de pays tiers), « ont le droit de séjourner dans l’État d’accueil » dans les limites et conditions des dispositions pertinentes du droit de l’Union, qu’il s’agisse :
- du TFUE (articles 21, 45 ou 49) ;
- ou de la directive 2004/38/CE (droit de séjour jusqu’à trois mois, droit de séjour de plus de trois mois en qualité de travailleur salarié, d’étudiant ou d’inactif, fin d’exercice d’activité, sous conditions de ressources et d'assurance maladie, droit de séjour permanent, etc.) .
Autrement dit, pour les personnes concernées, rien ne devrait fondamentalement changer à la sortie de la période de transition.
Remarque : les membres de famille admis au statut de résident bénéficient également, de plein droit, du droit d’exercer une activité lucrative (salariée ou indépendante) (Accord. art. 22).
Droit au séjour permanent
L'accord de retrait reconnaît également un droit au séjour permanent aux personnes qui ont résidé dans l’État d’accueil de manière ininterrompue pendant une durée de cinq ans, les périodes de séjour légal ou d’activité pouvant être comptabilisées avant, mais aussi après, la période de transition (Accord, art. 15).
Remarque : la durée de cinq ans n’est pas opposable aux travailleurs salariés ou indépendants. La durée légale de séjour ouvrant droit au droit au séjour permanent se calcule selon les règles posées à l’article 17 de la directive 2004/38/CE.
Ce droit au séjour permanent ne se perd que par des absences d’une durée supérieure à cinq ans consécutifs de l’État d’accueil (Accord, art. 15.3).
Remarque : dans la directive 2004/38/CE, cette durée est fixée à deux ans. Le régime prévu par l’accord est donc plus favorable.
Les personnes qui ont séjourné légalement pendant une durée inférieure à cinq ans avant la fin de la période de transition acquièrent le droit au séjour permanent une fois qu’elles ont accompli les périodes de séjour nécessaires (Accord, art. 16). A ce titre, les périodes de séjour légal ou d’activité́ avant et après la fin de la période de transition sont prises en compte dans le calcul de la période nécessaire à l’acquisition du droit de séjour permanent.
Remarque : la continuité du séjour s’apprécie selon les critères prévus par l’article 16, paragraphe 3 de la directive 2004/38/CE (Accord, art. 11). Elle n’est pas affectée par des absences temporaires ne dépassant pas au total six mois par an, ni par des absences plus longues pour l’accomplissement d’obligations militaires ou par une absence ininterrompue de douze mois consécutifs au maximum pour des raisons importantes (grossesse, accouchement, maladie grave, études ou formation professionnelle, détachement professionnel). La continuité́ du séjour se prouve par tout moyen. Elle est interrompue par toute décision d’éloignement exécutée (Accord, art. 15.2 ; Dir. 2004/38/CE, art. 21).
La durée de séjour légal est indépendante du statut sous lequel le citoyen de l’Union ou le ressortissant britannique a séjourné. En conséquence, les changements de statut n’affectent pas le droit de revendiquer le droit au séjour permanent (Accord, art. 17).
Révocation du droit de séjour
En cas d’abus de droit ou de fraude, le statut de résident et le droit au séjour permanent peuvent être révoqués (Accord, art. 20.3) et conduire à la mise en œuvre d’une procédure d’éloignement (Accord, art. 20. 4). Cette procédure doit obéir aux garanties prévues par la directive 2004/38/CE.
Remarque : l’accord autorise l’éloignement avant même qu’un jugement définitif ne soit rendu, ce qui pourrait contredire les dispositions de l’article 31 de la directive auxquelles il renvoie pourtant.
Moment de la demande d'un titre de séjour prévu par l'accord de retrait
Les citoyens de l’Union et les ressortissants britanniques n’ont pas l’obligation de demander un titre de séjour pendant la période transitoire. Ainsi, jusqu’à la fin de cette période et durant les six premiers mois qui la suivent, aucun titre de séjour ne pourra être exigé pour justifier du statut de résident.
Dès le début de la période transitoire, le 1er février 2020, les États peuvent toutefois autoriser la présentation, « sur une base volontaire », des demandes de statut de résident, ainsi que la délivrance d’un titre de séjour (Accord, art. 19.1). Le refus d’examiner une telle demande ne prend effet qu’après la fin de la période transitoire (Accord, art. 19.2) et une nouvelle demande pourra alors être présentée (Accord, art. 19.4).
En revanche, à compter du 30 juin 2021 (sauf prorogation), l’État d’accueil pourra exiger que les citoyens de l’Union ou les ressortissants britanniques introduisent une demande de titre de séjour (Accord, art. 18.1, b)), procédure ayant principalement pour objet de vérifier que les personnes disposent bien d’un droit au séjour (Accord., art. 18.1, a)).
Remarque : le délai de présentation d’une demande est rapporté à trois mois si le demandeur a été admis à séjourner après le 31 décembre 2020. En cas de difficultés techniques (que l’accord semble anticiper), il est alors précisé que le délai de six mois est « automatiquement prolongé d’un an », à condition que ces problèmes soient notifiés par les autorités compétentes des États respectifs.
Dans les mêmes conditions de délai, les personnes qui sont déjà titulaires d’un titre de séjour avant la fin de la période de transition devront en demander l’échange contre un nouveau titre de séjour (Accord, art. 18.1, I)).
Remarque : si le délai de présentation d’une demande a expiré, il peut être prorogé, au cas par cas, par les autorités de l’autorité d’accueil. La tardiveté de la demande n’est donc pas un motif d’irrecevabilité qui pourrait être opposé de manière automatique.
Modalités de la demande d'un titre de séjour prévu par l'accord de retrait
Pour reconnaître le droit au séjour ou au séjour permanent des personnes visées à l'accord de retrait, les États peuvent opter pour le système déclaratif prévu à l’article 18.4 (qui ne suppose donc pas de démarche particulière pour les personnes visées) ou constitutif prévu à l’article 18.1.
Dans cette dernière hypothèse, l’accord encadre la procédure et impose aux États un code de « bonnes pratiques » (fluidité, transparence, formulaires simplifiés, etc.) visant à simplifier les démarches des personnes concernées (Accord, art. 18, e) à g)). La liste des pièces à produire, pour justifier notamment des conditions de séjour ou des liens familiaux, est par ailleurs d'ores et déjà fixée aux j) à l) du paragraphe 1 de l’article 18 de l'accord.
Remarque : contrairement au Royaume-Uni, la France n’a pas encore mis en place de procédure de demande, le système français, prévu par le site « Brexit.gouv.fr » se référant toujours à l’hypothèse d’un Brexit sans accord. Le même site précise toutefois que « l’ensemble des ressortissants britanniques séjournant en France devront effectuer une demande de titre de séjour. Les ressortissants britanniques et les membres de leur famille présents en France avant le 31 décembre 2020 devront effectuer leur démarche en ligne avant le 1er juillet 2021. Ils se verront délivrer un titre de séjour mention "Accord de retrait du Royaume-Uni de l’Union Européenne". Les ressortissants britanniques arrivés en France après le 31 décembre 2020 devront solliciter un titre de séjour de droit commun en préfecture ».
Droit d'entrée et de sortie des bénéficiaires de l’accord
L’accord protège également le « droit de sortie et d’entrée » des bénéficiaires du statut de résident ou d'un droit au séjour permanent dans leur État d'accueil (Royaume-Uni pour un citoyen de l’Union, État membre de l'Union pour un ressortissant britannique), dans les conditions fixées par la directive 2004/38/CE.
A l'issue de la période de transition, ce droit s'exercera sur simple présentation d’une pièce d’identité ou d’un passeport en cours de validité (ce dernier étant exigé pour les membres de famille ressortissants de pays tiers). Au terme d’une durée de cinq ans après la fin de la période transitoire (soit, le 1er janvier 2026, sauf prorogation), les États pourront refuser la circulation des personnes munies d’une carte d’identité non équipée de puce d’identification biométrique (Accord, art. 14.1).
Aucun visa d’entrée ou de sortie ne peut être exigé pour les titulaires d'un titre de séjour ou d'un document délivré en application de l'accord (Accord, art. 14.2). Après la fin de la période transitoire, l’État d’accueil pourra toutefois exiger un visa pour les membres de la famille rejoignant le citoyen de l’Union ou le ressortissant britannique (Accord, art. 14.3). Ce visa devra alors être délivré « sans frais dans les meilleurs délais et dans le cadre d'une procédure accélérée ».
Remarque : ce droit d'entrée/sortie du territoire d'acceuil peut s'interpréter comme plus restreint que la liberté de circulation prévu au titre du droit de l'Union. Il ne devrait en effet s'appliquer qu'entre l'État d'origine et l'État d'accueil et ne devrait pas permettre la circulation des ressortissants britanniques sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne. Toutefois, selon le site « Brexit.gouv.fr », les titres de séjour qui seront délivrés en France en application de l'accord devraient permettre « de circuler dans les autres États faisant partie de l’espace Schengen pour des périodes ne dépassant pas trois mois ».
Le comportement des citoyens de l’Union et des ressortissants britanniques peut par ailleurs justifier une limitation du droit d'entrée. Si les faits sont antérieurs à la fin de la période de transition, ce comportement est apprécié au regard des dispositions de la directive 2004/38/CE (Accord, art. 20.1). S’ils sont postérieurs, l’appréciation du comportement ainsi que les restrictions obéissent aux règles de droit national (Accord, art. 20.2).
Droits spécifiques reconnus aux travailleurs salariés et indépendants
Les droits des salariés et des travailleurs indépendants, tels qu’ils sont garantis par les articles 45 et 49 TFUE et par le règlement (UE) n° 492/2011 du 5 avril 2011, sont également préservés par l'accord de retrait (Accord, art. 24 et 25). A cet égard, les ressortissants britanniques sont assimilés aux citoyens de l’Union.
Les salariés peuvent donc revendiquer :
- le droit à la non-discrimination fondée sur la nationalité en ce qui concerne l’emploi, la nationalité et les conditions de travail ;
- le droit d’accès à une activité salariée ;
- l’assistance d’un service de placement et d’aide à l’emploi ;
- l’égalité de traitement ;
- le droit à des avantages sociaux et fiscaux ;
- les droits collectifs et les droits accordés aux nationaux en matière de logement.
Remarque : les enfants des travailleurs salariés ont droit à l’éducation, à l’apprentissage et à la formation professionnelle dans les mêmes conditions que les ressortissants de pays d’accueil (Accord, art. 24.1, h)).
Les travailleurs indépendants jouissent également de l’ensemble des droits garantis par le TFUE, et peuvent accéder et exercer toute activité indépendante (Accord, art. 25).
L'État de travail pourra « exiger » des travailleurs frontaliers « qu'ils demandent un document attestant » qu'ils ont des droits en vertu de l'Accord de retrait. Les travailleurs ayant quant à eux « le droit de se voir délivrer un tel document » (Accord, art. 26).
Reconnaissance des qualifications professionnelles
L’accord prévoit également que la reconnaissance des qualifications professionnelles des citoyens de l'Union, des ressortissants britanniques et des membres de leurs familles, intervenue avant la fin de la période de transition produit des effets après cette période (Accord, art. 27.1).
Cette reconnaissance doit répondre aux règles établies par le droit dérivé, notamment les directives 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (Dir. 2005/36/CE du Parlement et du Conseil, 7 sept. 2005), 98/5/CE relative à l’exercice de la profession d’avocat (Dir. 98/5/CE du Parlement et du Conseil, 16 févr. 1998) et 2006/43/CE concernant l’agrément des contrôleurs légaux des comptes (Dir. 2006/43/CE du Parlement et du Conseil, 17 mai 2006).
Si elle est diligentée avant la fin de la période transitoire, la procédure de reconnaissance des qualifications professionnelles est celle prévue par la directive 2005/36/CE.
Coordination des systèmes de sécurité sociale
L’accord de retrait prévoit enfin le maintien des droits acquis en raison de l’affiliation aux systèmes de sécurité sociale des États parties pour les personnes qui bénéficient d’un droit au séjour ou au séjour permanent au titre de ses dispositions (Accord, art. 30 à 36).
Les règles applicables sont alors celles de l’article 48 du TFUE, du règlement (CE) n° 883/2004 du 29 avril 2004 et du règlement (CE) n° 987/2009 du 16 septembre 2009.
Le droit public se définit comme la branche du droit s'intéressant au fonctionnement et à l’organisation de l’Etat (droit constitutionnel notamment), de l’administration (droit administratif), des personnes morales de droit public mais aussi, aux rapports entretenus entre ces derniers et les personnes privées.
