Loi OFB : l'Office français pour la biodiversité est créé

La loi portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs a été publiée au JO du 26 juillet 2019, suivie le lendemain d'un rectificatif modifiant le titre erroné de la loi "portant création de l'Office français de la biodiversité et de la chasse". Ce lapsus est sans doute révélateur des difficultés qu'ont eues les pouvoirs publics pour intégrer l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) au sein de la nouvelle entité.

Des propositions consistant à rapprocher plus ou moins fortement l'ONCFS de l'AFB sont émises à l'occasion des rapports et travaux de préfiguration de l'agence publiés entre 2010 et 2015. Pourtant à l'occasion des travaux parlementaires de la loi Biodiversité, à l'origine de la la création de l'agence, la ministre de l'environnement de l'époque avait refusé toute fusion entre ces deux organismes, pour tenir compte de l'opposition du monde de la chasse à cette intégration. Les réticences de l’ONCFS tenaient essentiellement à des questions d’indépendance – l’office refusait de disparaître et d’être fondu dans l’AFB -  et de statut des personnels qui se sont interrogés sur leur devenir, notamment leurs missions.

Pourtant, en avril 2018, un rapport du CGEDD et de l'IGF sur l’avenir des opérateurs de l’eau et de la biodiversité constate que les politiques de l’eau et de la biodiversité sont encore juxtaposées sans vision globale. Par ailleurs, il fait un bilan mitigé des démarches de mutualisation et d’optimisation des opérateurs. Il recommande donc un recentrage des financements et interventions des agences de l’eau et une évolution structurelle de l’organisation des opérateurs selon cinq scénarios. Certains scénarios envisagent une fusion de l’ONCFS avec l’AFB.

Finalement, un courrier du 18 octobre 2018 du ministre chargé de la transition écologique annonce la fusion ONCFS-AFB. Cette fusion sera actée à l'occasion de la présentation du projet de loi en conseil des ministres le 14 novembre 2018 qui sera définitivement adopté le 24 juillet 2019. Cette fusion participe, selon le gouvernement, de la mise en oeuvre du plan biodiversité adopté en juillet 2018 et renforce la politique de protection et de restauration de la ressource en eau et de la biodiversité.

HSE

Hygiène, sécurité et environnement (HSE) est un domaine d’expertise ayant pour vocation le contrôle et la prévention des risques professionnels ainsi que la prise en compte des impacts sur l’environnement de l’activité humaine. L’HSE se divise donc en deux grands domaines : l’hygiène et la sécurité au travail (autrement appelées Santé, Sécurité au travail ou SST) et l’environnement. 

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L'Office français de la biodiversité sera effectivement créé à compter du 1er janvier 2020. Jusqu'à la fin de l'année 2019, AFB et ONCFS conservent les missions qui sont les leurs (L., art. 24).

Le regroupement de l’AFB et de l’ONCFS réprésente :

• environ 340 millions d’euros de budget ;
• une présence de 2 700 agents (dont 1 700 inspecteurs de l'environnement) sur tous les territoires et tous les écosystèmes, y compris ultra-marins. L'ONCFS disposait pour sa part de 1 406 agents.

L'ensemble des biens, droits et obligations de l'AFB et de l'ONCFS sont transférés à l'OFB, à titre gratuit et ne donnent lieur à aucune perception d'impôts, droits ou taxes (L., art. 16). La loi règle l'intégration des fonctionnaires et agents techniques au sein du nouvel OFB ainsi que l'élection des représentants du personnel (L., art. 17 à 20).

La loi remplace dans tous les textes existants, l'AFB et l'ONCFS par l'OFB (L., art. 21) et réécrit la plupart des anciens articles relatifs à l'AFB (C. envir., art. L. 131-8 à L. 131-14).

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L'Office français de la biodiversité est un établissement public de l'Etat (C. envir., art. L. 131-8). La loi précise les différents organismes au sein de l'Agence, dont la composition et le fonctionnement seront précisées par un futur décret.

► Président de l'OFB

Le président du conseil d’administration est élu au sein des membres du conseil d'administration, par ces derniers (C. envir., art. L. 131-10). Notons que, contrairement à la situation précédente, le président de l'OFB n'est plus nommé par décret du Président de la République.

► Directeur général de l'OFB

L’OFB est dirigé par un directeur général, nommé par décret (C. envir., art. L. 131-13). Antérieurement, le directeur général était nommé par arrêté du ministre chargé de la transition écologique.

Les modalités d’organisation de la direction générale de l’OFB sont le fait d’une loi organique (n° 2019-789, 26 juill. 2019), validée par le Conseil constitutionnel. Aux termes de cette loi, le directeur général de l’OFB est nommé par le Président de la République.

En effet, l’importance des missions confiées au nouvel établissement public a justifié d’ajouter la direction générale de l’Office à la liste des dirigeants d’organismes dont la nomination par le Président de la République doit faire l’objet d’un avis des commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, avis rendu à l’issue de l’audition publique de la personnalité pressentie. Pour rappel, la liste des dirigeants nommés par le Président de la République est annexée à la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du 5e alinéa de l’article 13 de la Constitution.

► Conseil d'administration

L'OFB est administré par un conseil d'administration,  qui comprend cinq collèges : représentants de l'Etat ; représentants des secteurs économiques, des organisations professionnelles et des associations ; représentants des comités de bassins, des collectivités territoriales et leurs groupements ; représentants des élus du personnel ; représentants des parlementaires (C. envir., art. L. 131-10).

Le conseil d’administration peut déléguer certaines de ses attributions aux conseils de gestion des espaces protégés placés sous la responsabilité de l’OFB. Il peut constituer en son sein des commissions spécialisées et leur déléguer certaines de ses attributions, dans des conditions définies par décret (C. envir., art. L. 131-11).

► Conseil scientifique

L’OFB est doté d’un conseil scientifique, placé auprès du conseil d’administration Il comprend une part significative de spécialistes de la biodiversité ultramarine (C. envir., art. L. 131-11-1).

► Comité d'orientation

Un comité d’orientation réunissant des représentants des différentes parties concernées par les missions de l’OFB est placé auprès du conseil d’administration de l’établissement, qui en détermine la composition et le fonctionnement. Le conseil d’administration peut lui déléguer certaines de ses compétence (C. envir., art. L. 131-12).

La loi assigne à l'OFB un objectif général : contribuer, s’agissant des milieux terrestres, aquatiques et marins, à la surveillance, la préservation, la gestion et la restauration de la biodiversité ainsi qu’à la gestion équilibrée et durable de l’eau en coordination avec la politique nationale de lutte contre le réchauffement climatique (C. envir, art. L. 131-9, I).

Six missions lui sont confiées (C. envir, art. L. 131-9, I) :

• contribution à l’exercice des missions de police administrative et de police judiciaire relatives à l’eau, aux espaces naturels, aux espèces, à la chasse et à la pêche ainsi que des missions de police sanitaire en lien avec la faune sauvage; 

• développement de la connaissance, recherche et expertise sur les espèces, sur les milieux, leurs fonctionnalités et leurs usages, sur les services écosystémiques, sur les liens entre les changements climatiques et la biodiversité ainsi que sur les risques sanitaires en lien avec la faune sauvage. L’office pilote ou coordonne les systèmes d’information sur la biodiversité, l’eau, les milieux aquatiques et les milieux marins ;

• expertise et assistance en matière d’évaluation de l’état de la faune sauvage et de gestion adaptative de certaines espèces ;

• appui à la conception, à la mise en oeuvre et à l’évaluation des politiques de l’eau et de la biodiversité, notamment à l’échelon territorial ;

Remarque : au sein de cette mission, figurent le soutien à l'Etat de la Stratégie nationale pour la biodiversité ; la contribution à la lutte contre la biopiraterie ; un appui à la mise en oeuvre des mesures compensatoires ainsi que des textes européens et internationaux ; un appui à l'Etat, ses établissements publics, aux comités de bassins, aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics à la lutte contre les pressions s'exerçant sur la biodiversité et les espèces envahissantes et sur l'amélioration des habitats et des pratiques de gestion des territoires ; un soutien financier à des projets en faveur de la biodiversité et des milieux aquatiques.

• gestion, restauration et appui à la gestion d’espaces naturels, notamment de zones littorales comprenant des récifs coralliens et des écosystèmes associés ;

• communication, sensibilisation du public, accompagnement de la mobilisation et formation.

Remarque : sont visés l'accompagnement de la mobilisation citoyenne sur les enjeux de la biodiversité ; la formation et l'appui aux actions de formation initiale et continue ; la contribution à la structuration des métiers de la biodiversité ; l'organisation de l'examen et de la délivrance du permis de chasser.

L’intervention de l’OFB porte sur l’ensemble des milieux terrestres, aquatiques et marins du territoire métropolitain, des collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, des collectivités de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que des Terres australes et antarctiques françaises (C. envir., art. L. 131-9, II).

L'OFB peut aussi mener, dans le cadre de conventions, des actions à Saint-Barthélemy, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française ainsi qu’en Nouvelle-Calédonie ou dans ses provinces, à la demande de ces collectivités. 

L’office et les collectivités territoriales coordonnent leurs actions dans les domaines d’intérêt commun. Les régions ou les collectivités exerçant les compétences des régions et l’office peuvent mettre en place conjointement, dans le cadre d’une convention signée entre les parties, des agences régionales de la biodiversité auxquelles peuvent notamment s’associer les départements et les collectivités territoriales exerçant les compétences des départements. Ces agences exercent leurs missions dans le champ des missions de l’office, à l’exception des missions de police et de délivrance du permis de chasser (C. envir., art. L. 131-9, III).

Enfin, l’OFB apporte son soutien aux régions pour l’élaboration de leur stratégie régionale de la biodiversité et le suivi de leur mise en oeuvre (C. envir., art. L. 110-3).

Les ressources de l’OFB sont constituées par (C. envir., art. L. 131-14) :

• des subventions et contributions de l’Etat et de ses établissements publics ainsi que, le cas échéant, des gestionnaires d’aires marines protégées et des collectivités territoriales et de leurs groupements
• des recettes des taxes affectées ;
• toute subvention publique ou privée ;
• les dons et legs ;
• le produit des ventes et des prestations effectués dans le cadre de ses missions ;
• des redevances pour service rendu ;
• des produits des contrats et conventions ;
• les revenus des biens meubles et immeubles ;
• le produit des aliénations ;
• toutes les recettes autorisées par les lois et règlements, sous réserve de ne pas dégrader les ressources des agences de l’eau.

Dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur le financement de la politique de l’eau et de la biodiversité pour la période 2019-2022.

Dans un communiqué, des gestionnaires d'espaces naturels (Parcs naturels régionaux de France, Conservatoires d'espaces naturels, Rivages de France, Réserves naturelles de France) estiment que les besoins budgétaires pour la gestion d’espaces protégés ne sont pas suffisamment couverts par les financements publics pour permettre une protection suffisante de la biodiversité et de ses services rendus aux populations. Les actions comme la sensibilisation et l’éducation à la nature des scolaires manquent cruellement de moyens alors qu’elles sont essentielles pour engager les citoyens à protéger la biodiversité.

Selon eux, l'OFB doit être doté de moyens financiers à la hauteur des enjeux, faute de quoi son impact ne permettra pas de faire la différence pour enrayer la perte de biodiversité en France. Ils regrettent également la création d'un fonds de 11 millions d'euros à l'unique bénéfice des chasseurs dont les deux tiers sont financés par l'OFB (pour un montant de 10 € par permis de chasser), le tiers restant par les fédérations départementales des chasseurs (par un prélèvement de 5 € sur les permis de chasser) (C. envir., art. L. 421-5 et L. 421-14).