Réforme de l’autorité environnementale : nouvelle répartition des compétences

Réforme de l’autorité environnementale : nouvelle répartition des compétences

24.07.2020

HSE

Afin de combler le vide juridique laissé par la décision du Conseil d’État du 6 décembre 2017, il est confié au préfet de région la compétence pour mener l’examen au cas par cas des projets et aux Missions régionales d’autorité environnementale (MRAe) la responsabilité de rendre les avis sur les projets ne relevant pas d’une autorité environnementale nationale.

Aux côtés de la formation nationale du Conseil général de l’environnement et du développement durable et des Missions régionales d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable (MRAe), le décret n° 2016-519 du 28 avril 2016 a confié aux préfets de région la compétence d’autorité environnementale (pour avis et examen au cas par cas) pour un certain nombre de projets. Fin 2017, le Conseil d’État est venu annuler les dispositions prévoyant la compétence du préfet de région en tant qu’autorité environnementale.

Pour se conformer à cette décision, l’article 31 de la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat a modifié l’article L. 122-1 du code de l'environnement. Dorénavant, cette disposition distingue autorité chargée de l’examen au cas par cas et autorité environnementale et prévoit un dispositif de prévention des conflits d’intérêts pour ces autorités.

À son tour, un décret du 3 juillet 2020 modifie différents articles du code de l'environnement, du code de l'urbanisme, du décret n° 2015-1229 du 2 octobre 2015 relatif au conseil général de l’environnement et du développement durable et du décret n° 97-1198 du 19 décembre 1997. Ces dispositions s’appliquent aux demandes d’avis ou d’examen au cas par cas et aux demandes d’enregistrement d’installations classées déposées en application de l’article 512-7 du code de l'environnement qui sont enregistrées à compter du 5 juillet 2020. Ce nouveau cadre réglementaire va permettre de débloquer la mise en œuvre des projets d’énergies renouvelables, notamment éoliens.

Distinction 

Le décret distingue autorité chargée de l’examen au cas par cas (C. envir, art. R. 122-3), qui doit dire, pour les projets qui ne sont pas soumis à une évaluation environnementale systématique, s’ils doivent malgré tout faire l’objet d’une telle évaluation, et autorité environnementale (C. envir, art. R. 122-6) chargée d’émettre un avis sur la qualité de la prise en compte de l’environnement dans les projets et les plans/schémas/programmes, une fois l’évaluation réalisée.

Dans son avis rendu en février dernier, l’autorité environnementale reproche à ce dispositif son extrême complexité et le défaut de lisibilité qui en résulte, tant pour le public que pour les maîtres d’ouvrage et les autorités décisionnaires, en dépit de l’objectif de simplification initialement affiché : outre la création d’une nouvelle autorité, le décret conduit à la dissociation au niveau régional entre la compétence de l’autorité environnementale (avis) et celle chargée de l’examen au cas par cas (décision).

Dans la plupart des cas, la compétence du préfet de région est maintenue pour mener l’examen au cas par cas des projets locaux. Ainsi, le ministre chargé de l’environnement est l’autorité chargée de l’examen au cas par cas, pour les projets donnant lieu à un décret, à une décision d’autorisation, d’approbation ou d’exécution d’un ministre ou qui sont élaborés par les services placés sous l’autorité d’un ministre. Il a la possibilité de déléguer à la formation d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable l’examen au cas par cas d’un projet ou d’une catégorie de projets.

HSE

Hygiène, sécurité et environnement (HSE) est un domaine d’expertise ayant pour vocation le contrôle et la prévention des risques professionnels ainsi que la prise en compte des impacts sur l’environnement de l’activité humaine. L’HSE se divise donc en deux grands domaines : l’hygiène et la sécurité au travail (autrement appelées Santé, Sécurité au travail ou SST) et l’environnement. 

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La formation d’autorité environnementale du CGEDD (Conseil général de l’environnement et du développement durable) est quant à elle compétente pour les projets qui sont élaborés par les services placés sous l’autorité du ministre chargé de l’environnement ou par des services interministériels agissant dans les domaines relevant des attributions de ce ministre ou sous maîtrise d’ouvrage d’établissements publics relevant de la tutelle du ministre chargé de l’environnement, ou agissant pour le compte de ce dernier. Elle est aussi compétente pour l’ensemble des projets de travaux, d’aménagement ou d’ouvrages de la société SNCF Réseau et de sa filiale chargée de la gestion unifiée des gares de voyageurs (Gares et Connexions). Lorsque les attributions du ministre chargé de l’environnement sont modifiées postérieurement à la saisine de ces autorités, cette autorité demeure compétente, sous réserve des dispositions des articles R. 122-24-1 et R. 122-24-2.

Le préfet de région est compétent pour tous les autres projets réalisés sur son territoire. Lorsque le projet est situé sur plusieurs régions, la décision est rendue conjointement par les préfets de région concernés. Ces dispositions s’appliquent sous réserve de celles de l’article L. 512-7-2 relatif aux demandes d’enregistrement d’installations classées qui désignent les autorités chargées de l’examen au cas par cas pour les catégories de projets qu’elles mentionnent.

La compétence d’autorité environnementale est confiée pour ces mêmes projets, respectivement (C. envir., art. R. 122-6) au ministre chargé de l’environnement, à la formation d’autorité environnementale du CGEDD (cette autorité est également compétente pour les projets donnant lieu à une décision d’autorisation, d’approbation ou d’exécution du ministre chargé de l’environnement ou à un décret pris sur son rapport) et à la MRAe.

En outre, le ministre chargé de l’environnement peut se saisir, au regard de la complexité et des enjeux environnementaux du dossier, de tout projet relevant de la compétence de la MRAe, pour en confier l’instruction à la formation d’autorité environnementale du CGEDD. En ce cas, la MRAe transmet le dossier à cette dernière sans délai.

Plans et programmes 

Les plans et programmes dont le périmètre excède les limites territoriales d’une région ou donnent lieu à une approbation par décret ou à une décision ministérielle, relèvent de la compétence de la formation d’autorité environnementale du CGEDD. La MRAe est compétente pour les autres plans et programmes.

Jusqu’à présent, la formation d’autorité environnementale pouvait, de sa propre initiative, exercer les compétences dévolues à la MRAe. Dorénavant, c’est le ministre chargé de l’environnement qui peut, au regard de la complexité et des enjeux environnementaux du dossier, confier à la formation d’autorité environnementale du CGEDD la charge de se prononcer en lieu et place de la MRAe territorialement compétente. Dans ce cas, la MRAe lui transmet sans délai le dossier. Les délais prévus aux articles R. 122-18 et R. 122-21 courent à compter de la date de réception du dossier par la formation d’autorité environnementale du CGEDD. Celle-ci notifie à la personne publique responsable ce nouveau délai (C. envir., art. R. 122-17).

Le ministre chargé de l’environnement peut, par décision motivée au regard de la complexité et des enjeux environnementaux du dossier, confier à la formation d’autorité environnementale du CGEDD la charge de se prononcer en lieu et place de la MRAe territorialement compétente. Dans ce cas, la MRAe transmet, sans délai, le dossier à la formation d’autorité environnementale du CGEDD. Les délais prévus aux articles R. 104-25 et R. 104-32 courent à compter de la date de réception du dossier (C. urb., R. 104-21).

Lorsqu’un projet est soumis à évaluation environnementale, les collectivités territoriales et leurs groupements sont consultés. Le délai à l’issue duquel ils sont réputés ne pas avoir d’observations est de deux mois (C. urb., art. R. 423-69-3).

Examen au cas par cas

Le nouvel article R. 122-3-1 du code de l'environnement modifie certains points de la procédure applicable aux projets relevant d’un examen au cas par cas.

Le maître d’ouvrage doit fournir certaines informations et notamment mentionner les termes des plans ou programmes pertinents relatifs aux mesures et caractéristiques des projets susceptibles d’être retenues ou mises en œuvre pour éviter ou réduire les effets négatifs de projets sur l’environnement ou la santé humaine. Ces informations sont renseignées dans un formulaire, adressé par le maître d’ouvrage à l’autorité chargée de l’examen au cas par cas.

L’autorité chargée de l’examen au cas par cas apprécie si les incidences du projet sur l’environnement et la santé humaine sont notables au regard des critères pertinents de l’annexe III de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 ainsi que des mesures et caractéristiques du projet présentées par le maître d’ouvrage et destinées à éviter ou réduire les effets négatifs notables de celui-ci sur l’environnement et la santé humaine. Le cas échéant, elle tient compte des résultats disponibles d’autres évaluations pertinentes des incidences sur l’environnement requises au titre d’autres législations applicables.

Elle peut solliciter un avis du directeur général de l’agence régionale de santé concerné par le projet. Lorsqu’un projet est susceptible d’avoir des incidences dans plusieurs régions, les directeurs généraux concernés désignent l’un d’entre eux pour coordonner l’élaboration d’un avis commun. Auparavant, dans un tel cas, l’autorité environnementale devait saisir le ministre de la santé.

L’absence de réponse dans un délai de trente-cinq jours vaut obligation de réaliser une évaluation environnementale. Par dérogation, lorsque le ministre chargé de l’environnement délègue à la formation d’autorité environnementale du CGEDD l’examen au cas par cas d’un projet, cette autorité se prononce dans le délai de trente-cinq jours, à compter de la date à laquelle elle reçoit le formulaire complet. Elle notifie au maître d’ouvrage le délai au terme duquel sa décision sera rendue.

Appui technique

Lorsque l’autorité chargée de l’examen au cas par cas décide qu’un projet ne nécessite pas la réalisation d’une évaluation environnementale, l’autorité compétente vérifie au stade de l’autorisation que le projet présenté correspond aux caractéristiques et mesures qui ont justifié cette décision.

La décision de l’autorité chargée de l’examen au cas par cas ou, en l’absence d’une telle décision, le formulaire fourni par le maître d’ouvrage sont publiés sur le site internet de l’autorité chargée de l’examen au cas par cas.

Tout recours contentieux contre la décision imposant la réalisation d’une évaluation environnementale doit, à peine d’irrecevabilité, être précédé d’un recours administratif préalable devant l’autorité chargée de l’examen au cas par cas.

La décision de l’autorité chargée de l’examen au cas par cas ou, en l’absence d’une telle décision, le formulaire du maître d’ouvrage, accompagné de la mention qu’une décision implicite a été prise, et les avis mentionnés à l’article R. 122-7 sont insérés dans les dossiers soumis à enquête publique ou à participation du public par voie électronique (C. envir., art. R. 122-9).

Lorsque l’autorité environnementale est la MRAe, la demande d’avis est adressée au service régional chargé de l’environnement (appui à la mission régionale d’autorité environnementale), qui prépare et met en forme, dans les conditions prévues à l’article R. 122-24, toutes les informations nécessaires pour que la mission régionale puisse rendre son avis (C. envir., art. R. 122-7).

Lorsque le ministre chargé de l’environnement délègue à la formation d’autorité environnementale du CGEDD la charge de se prononcer sur un projet ou lorsqu’il se saisit d’un projet relevant de la compétence de la MRAe aux fins d’en confier l’instruction à la formation d’autorité environnementale du CGEDD, cette autorité se prononce dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle elle reçoit le dossier. Elle notifie à l’autorité compétente pour autoriser le projet le délai dans lequel son avis sera rendu. Sauf disposition spécifique contraire, les délais d’instruction de l’autorisation du projet peuvent être prolongés de trois mois au maximum.

Dans chaque région, la MRAe bénéficie de l’appui technique d’agents du service régional chargé de l’environnement pour l’exercice de ces missions. Pour cet appui, les agents du service régional chargé de l’environnement sont placés sous l’autorité fonctionnelle du président de la MRAe (C. envir., art. R. 122-24).

Conflits d’intérêts

Le décret institue également un dispositif de prévention des conflits d’intérêt, à l’initiative des préfets chargés de l’examen au cas par cas, ceux-ci pouvant alors confier certains dossiers aux MRAe.

L’autorité chargée de l’examen au cas par cas et l’autorité environnementale veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement les situations de conflit d’intérêts. Le nouvel article R. 122-24-1 définit un conflit d’intérêts. Il constitue le fait, pour ces autorités d’assurer la maîtrise d’ouvrage d’un projet, d’avoir participé directement à son élaboration, ou d’exercer la tutelle sur un service ou un établissement public assurant de telles fonctions.

Lorsque le ministre chargé de l’environnement, en tant qu’autorité chargée de l’examen au cas par cas, estime se trouver dans une situation de conflit d’intérêts, il confie, sans délai, cet examen à la formation d’autorité environnementale du CGEDD. Celle-ci se prononce dans le délai de trente-cinq jours à compter de la date à laquelle elle reçoit le formulaire complet. Elle notifie au maître d’ouvrage le délai au terme duquel sa décision sera rendue.

Lorsque l’autorité chargée de l’examen au cas par cas est le préfet de région et qu'elle estime se trouver dans une situation de conflit d’intérêts, elle confie, sans délai, cet examen à la MRAe de la région sur laquelle le projet doit être réalisé ou, si le projet est situé sur plusieurs régions, à la formation d’autorité environnementale du CGEDD. Elle procède de même lorsqu’elle estime se trouver, en raison de conflits d’intérêts auxquels sont exposées les personnes qui y sont affectées, dans l’impossibilité d’exercer la charge de l’examen au cas par cas.

L’autorité à laquelle l’examen est confié se prononce dans un délai de trente-cinq jours, à compter de la date à laquelle elle reçoit le formulaire complet. Elle notifie au maître d’ouvrage le délai au terme duquel sa décision sera rendue.

Lorsque l’autorité environnementale est le ministre chargé de l’environnement, si elle estime se trouver dans une situation de conflit d’intérêts, elle confie, sans délai, ce dossier à la formation d’autorité environnementale du CGEDD. Celle-ci se prononce dans les trois mois suivant la date de réception du dossier. Elle notifie à l’autorité compétente pour autoriser le projet le délai au terme duquel son avis sera rendu. Elle procède de même lorsqu’elle estime se trouver, en raison de conflits d’intérêts auxquels sont exposées les personnes qui y sont affectées, dans l’impossibilité d’exercer la charge de l’avis prévu par le V de l’article L. 122-1.

Lorsque l’autorité environnementale est la MRAe et qu'elle estime se trouver, en raison de conflits d’intérêts auxquels sont exposées les personnes qui y sont affectées, dans l’impossibilité d’émettre un avis sur un projet soumis à évaluation environnementale, elle confie, sans délai, le dossier concerné à la formation d’autorité environnementale du CGEDD. Celle-ci se prononce dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle elle reçoit le dossier. Elle notifie à l’autorité compétente pour autoriser le projet le délai au terme duquel son avis sera rendu (C. envir., art. R. 122-24-2).

Gaëlle Guyard, Code permanent Environnement et nuisances
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