Les nouvelles règles d'assurance chômage en 10 questions-réponses
21.11.2022
Après avoir tenu une réunion de conclusion des concertations avec les syndicats, le ministre du Travail a présenté dans le détail la réforme de l'assurance chômage dont les principes généraux figurent dans la loi sur le marché du travail. Le prochain décret ne contiendra pas de coup de rabot sur le montant des allocations mais une réduction de 25 % de la durée d'indemnisation. Comment cela va-t-il fonctionner ? Qui sera impacté ou épargné ? Quand la réforme s'appliquera-t-elle ? Voici nos réponses en 10 Q/R.
1. Que prévoit cette réforme de l'assurance chômage ?
Elle prévoit de réduire de 25 % la durée d'indemnisation des chômeurs. Par exemple, un chômeur indemnisé pendant une période de 24 mois ne sera plus indemnisé que pendant 18 mois. Un "coefficient de modulation" de 0,75 sera donc appliqué à la durée d'indemnisation, la réduisant ainsi d'un quart. En revanche, cette réforme ne modifie pas la période d'affiliation (avoir travaillé au moins 6 mois pendant 24 mois) ni les montants de l'allocation chômage (57 % du dernier salaire en moyenne).
2. Quel est l'objectif ?
Le gouvernement souhaite aider les entreprises des secteurs en tension qui peinent à recruter à trouver des candidats à l'embauche. Le but est donc d'inciter les demandeurs d'emploi à accepter un travail lorsque le marché de l'emploi connaît une forte demande et que l'économie est au beau fixe. C'est ce que l'on appelle la contracyclicité. Le gouvernement a également constaté avec l'aide de la Dares que le taux de retour à l'emploi est très fort en début de période d'indemnisation. Il baisse ensuite de manière progressive et retrouve un niveau important en fin de droits. Olivier Dussopt espère donc entre 100 000 et 150 000 retours à l'emploi en 2023 du fait de cette réforme, ainsi qu'une économie du 4 milliards d'euros.
3. Selon quels critères la durée d'indemnisation sera-t-elle réduite ?
Le taux de chômage au sens du Bureau International du Travail servira de critère. La situation actuelle est considérée comme favorable ("verte"), avec un taux de chômage de 7,3 %. Les périodes défavorables ("rouges") seront caractérisées par un taux de chômage supérieur à 9 % ou en hausse de 0,8 point en un trimestre. Pendant ces périodes de chômage plus important, les règles reviendront à celles que l'on connaît aujourd'hui, avec une durée d'indemnisation de 100 %. Si une année connaît plusieurs fois des taux de chômage inférieurs et supérieurs à 9 %, le passage à une situation considérée comme favorable serait déterminée à l'échelle de trois trimestres. Ainsi, le rétablissement de meilleurs droits en période rouge sera réalisé plus rapidement (1 trimestre) que la dégradation des droits en période verte (trois trimestres).
4. Qu'est-ce que le taux de chômage au sens du BIT ?
Il s'agit du rapport entre le nombre de chômeurs et le nombre d'actifs. Un chômeur au sens du BIT est une personne âgée de 15 ans ou plus :
- sans emploi durant une semaine de référence ;
- disponible pour travailler dans les deux semaines ;
- qui a effectué, au cours des quatre dernières semaines, une démarche active de recherche d’emploi ou a trouvé un emploi qui commence dans les trois mois.
Ce taux de chômage "au sens du BIT" est calculé par l'Insee.
5. Quand ces nouvelles modalités vont-elles s'appliquer ?
Ces modalités entreront en vigueur par décret entre le 1er février 2023 et le 31 décembre 2023. A l'issue de cette période, les partenaires sociaux ouvriront un nouveau cycle de négociations afin de définir les règles qui s'appliqueront à compter de 2024. Le gouvernement ne manquera pas de s'assurer que la contracyclicité figure dans la nouvelle convention qui en sera issue. Les partenaires sociaux pourront affiner les critères et ajouter des étapes dans la dégradation et le rétablissement de la durée d'indemnisation. En parallèle, d'autres concertations se déroulent entre partenaires sociaux et ministère du travail sur la gouvernance du régime paritaire de l'assurance chômage.
6. Des mécanismes de protection sont-ils prévus ?
Oui : un complément de fin de droits correspondant à la réduction de 25 % des droits (soit 6 mois pour une durée d'indemnisation de 24 mois) sera accordé à la fin de la période sous deux conditions :
- Le demandeur d'emploi est effectivement en fin de période ;
- La situation économique s'est dégradée entre l'inscription à Pôle Emploi et la fin des 18 mois. L'écart de situation économique entre l'inscription et la fin de droits sera ainsi neutralisé : le chômeur retrouvera sa durée d'indemnisation de départ (24 mois).
Autre protection : un plancher minimum d'indemnisation de 6 mois. Ainsi, aucun chômeur ne pourra être indemnisé moins de 6 mois.
Les personnes actuellement au chômage ne seront pas visées par la baisse de la durée d'indemnisation. Celle-ci ne concernera que les nouveaux inscrits à l'assurance chômage à compter du 1er février 2023. Seront épargnés les chômeurs vivant en outre-mer, ainsi que les métiers non concernés par la réforme de 2019 : marins, pêcheurs, dockers, intermittents du spectacle et salariés expatriés. Ne sont pas visés non plus les demandeurs d'emploi inscrits au contrat de sécurisation professionnel (CSP). Ce dispositif prévoit un accompagnement spécifique par Pôle Emploi en cas de licenciement économique. En revanche, la réforme s'appliquera aux chômeurs en formation hors CSP. En cas de formation longue et qualifiante, des compléments de droits sont déjà prévus afin de permettre au chômeur de terminer sa formation.
8. Sur quels points les syndicats ont-ils obtenu gain de cause ?
Le gouvernement a renoncé à territorialiser la réforme : une application en fonction de l'état du marché du travail dans chaque région ou département aurait créé des inégalités entre les citoyens et aurait été trop complexe à gérer. Abandonnée également l'idée de recourir à un comité d'experts donnant son avis sur ce qu'il faut qualifier de période favorable ou défavorable. En revanche, le gouvernement a accepté l'idée d'épargner les chômeurs signataires d'un CSP et de ne pas modifier les conditions d'affiliation, en préservant les contrats courts.
9. Quid des chômeurs seniors ?
La réforme s'appliquera également aux chômeurs seniors. Actuellement, ils bénéficient de durées d'indemnisation plus longues que les autres : 30 mois au-delà de 53 ans et 36 mois au-delà de 55 ans. Les mêmes coefficients étant appliqués, les seniors continueront de bénéficier de durées d'indemnisation plus longues. Selon Olivier Dussopt, "la durée d'indemnisation leur permettra d'aller jusqu'à l'âge de départ en retraite sans qu'il y ait trop de difficultés ou de conséquences sociales". Il demeure qu'avec le projet de réforme des retraites, l'âge légal pourrait être repoussé à 64 voire 65 ans, accentuant ainsi le phénomène des personnes ni en emploi ni en retraite.
10. Le contrôle des chômeurs va-t-il être renforcé ?
Le contrôle des chômeurs relevant de Pôle Emploi, ce point ne figurera pas dans la lettre de cadrage remise aux partenaires sociaux pour la négociation de la future convention. Il n'est pas non plus prévu dans la loi sur le marché du travail.
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Une réforme très contestée par les syndicats
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Côté organisations syndicales, la réforme fait l’unanimité contre elle… Les syndicats ont dénoncé une "mesure inacceptable", "à finalité économique", une "trappe à précarisation" et des "des arbitrages en défaveur des plus fragiles". "Tout le monde voit ses droits baisser", "c'est un scandale", a critiqué Michel Beaugas, secrétaire confédéral de Force ouvrière. Pour la CFDT, "c’est une nouvelle injustice qui frappe les travailleurs, quelques jours après l’adoption de la loi marché du travail", en précisant que ces mesures "sont sous-tendues par l’idée que le chômage est un choix". Denis Gravouil, responsable du chômage à la CGT, qui étudie toutes les voies de recours possibles, fustige une "réforme qui va se concentrer sur les fins de droits", en réduisant de 25% la durée d’indemnisation, pour inciter les demandeurs d’emploi à "retrouver un emploi précaire". "On est en train de se servir de l'assurance-chômage pour obliger le plein emploi, obliger des chômeurs à prendre des boulots extrêmement dégradés, mais derrière c'est le plein emploi précaire". Avec, à la clef, d’énormes problèmes sociaux, notamment pour les seniors qui "vont payer le prix fort", passant de 36 mois à 27 mois d’indemnisation pour les plus de 57 ans et "pour les jeunes davantage concernés par les contrats courts". Eric Courpotin (CFTC) regrette que sa proposition, à savoir que le complément de droits, prévu au bout de 18 mois d’indemnisation, puisse être utilisé pour suivre une formation ou une action en vue de pourvoir des offres disponibles, n’ait pas été retenue. "Des études de Pôle emploi montrent que les demandeurs d’emploi mobilisés dès le début trouvaient plus facilement un emploi". A la CFE-CGC, la grogne est similaire. Au point où Jean-François Foucard, secrétaire national en charge des parcours professionnels emploi-formation, remet en cause l’intérêt pour les cadres et pour les entreprises qui les emploient de cotiser "à plein pot" alors que "les personnes ne pourront plus bénéficier de l’assurance chômage". Il redoute également la résurgence du travail au noir que les "gouvernements successifs ont combattu depuis 20 ans". La tonalité est un peu différente côté patronal. Mais des bémols existent. Hubert Mongon, chef de file de la concertation pour le Medef, qui déplore que 55 000 emplois ne soient pas pourvus dans l’industrie, estime que le dispositif "va dans le bon sens". "On sait bien que tout se joue dans les quatre premiers mois". La CPME se dit, elle aussi, satisfaite. Les dispositions annoncées complétant "utilement" les dispositifs d'assurance-chômage. "Le dispositif a le mérite de la simplicité et de la lisibilité puisqu’il repose essentiellement sur une seule variable d’ajustement, la durée de l’allocation et que l’indicateur qui est choisi pour mesurer la bonne santé du marché du travail est un indicateur incontesté (les chiffres du BIT)", assure Eric Chevée, vice-président de la confédération en charge des affaires sociales. Il regrette toutefois qu’aucune mesure n’ait été proposée pour inciter les demandeurs d’emploi qui ont eu une rupture de contrat de travail à reprendre leur métier, par exemple, "une prime à l’allocataire ou à l’entreprise pour favoriser le retour à l’emploi dans les tous premiers mois". Pour l’U2P, enfin, cette réforme répond "de manière partielle" aux difficultés de recrutement. Aussi, l’Union des entreprises de proximité invite-t-elle le gouvernement à travailler sur "les autres freins à l’emploi" : formation, mesures de mobilité, mais aussi logement et garde d’enfants (lire les communiqués syndicaux en pièces jointes).
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1. Que prévoit cette réforme de l'assurance chômage ?
Elle prévoit de réduire de 25 % la durée d'indemnisation des chômeurs. Par exemple, un chômeur indemnisé pendant une période de 24 mois ne sera plus indemnisé que pendant 18 mois. Un "coefficient de modulation" de 0,75 sera donc appliqué à la durée d'indemnisation, la réduisant ainsi d'un quart. En revanche, cette réforme ne modifie pas la période d'affiliation (avoir travaillé au moins 6 mois pendant 24 mois) ni les montants de l'allocation chômage (57 % du dernier salaire en moyenne).
2. Quel est l'objectif ?
Le gouvernement souhaite aider les entreprises des secteurs en tension qui peinent à recruter à trouver des candidats à l'embauche. Le but est donc d'inciter les demandeurs d'emploi à accepter un travail lorsque le marché de l'emploi connaît une forte demande et que l'économie est au beau fixe. C'est ce que l'on appelle la contracyclicité. Le gouvernement a également constaté avec l'aide de la Dares que le taux de retour à l'emploi est très fort en début de période d'indemnisation. Il baisse ensuite de manière progressive et retrouve un niveau important en fin de droits. Olivier Dussopt espère donc entre 100 000 et 150 000 retours à l'emploi en 2023 du fait de cette réforme, ainsi qu'une économie du 4 milliards d'euros.
3. Selon quels critères la durée d'indemnisation sera-t-elle réduite ?
Le taux de chômage au sens du Bureau International du Travail servira de critère. La situation actuelle est considérée comme favorable ("verte"), avec un taux de chômage de 7,3 %. Les périodes défavorables ("rouges") seront caractérisées par un taux de chômage supérieur à 9 % ou en hausse de 0,8 point en un trimestre. Pendant ces périodes de chômage plus important, les règles reviendront à celles que l'on connaît aujourd'hui, avec une durée d'indemnisation de 100 %. Si une année connaît plusieurs fois des taux de chômage inférieurs et supérieurs à 9 %, le passage à une situation considérée comme favorable serait déterminée à l'échelle de trois trimestres. Ainsi, le rétablissement de meilleurs droits en période rouge sera réalisé plus rapidement (1 trimestre) que la dégradation des droits en période verte (trois trimestres).
4. Qu'est-ce que le taux de chômage au sens du BIT ?
Il s'agit du rapport entre le nombre de chômeurs et le nombre d'actifs. Un chômeur au sens du BIT est une personne âgée de 15 ans ou plus :
- sans emploi durant une semaine de référence ;
- disponible pour travailler dans les deux semaines ;
- qui a effectué, au cours des quatre dernières semaines, une démarche active de recherche d’emploi ou a trouvé un emploi qui commence dans les trois mois.
Ce taux de chômage "au sens du BIT" est calculé par l'Insee.
5. Quand ces nouvelles modalités vont-elles s'appliquer ?
Ces modalités entreront en vigueur par décret entre le 1er février 2023 et le 31 décembre 2023. A l'issue de cette période, les partenaires sociaux ouvriront un nouveau cycle de négociations afin de définir les règles qui s'appliqueront à compter de 2024. Le gouvernement ne manquera pas de s'assurer que la contracyclicité figure dans la nouvelle convention qui en sera issue. Les partenaires sociaux pourront affiner les critères et ajouter des étapes dans la dégradation et le rétablissement de la durée d'indemnisation. En parallèle, d'autres concertations se déroulent entre partenaires sociaux et ministère du travail sur la gouvernance du régime paritaire de l'assurance chômage.
6. Des mécanismes de protection sont-ils prévus ?
Oui : un complément de fin de droits correspondant à la réduction de 25 % des droits (soit 6 mois pour une durée d'indemnisation de 24 mois) sera accordé à la fin de la période sous deux conditions :
- Le demandeur d'emploi est effectivement en fin de période ;
- La situation économique s'est dégradée entre l'inscription à Pôle Emploi et la fin des 18 mois. L'écart de situation économique entre l'inscription et la fin de droits sera ainsi neutralisé : le chômeur retrouvera sa durée d'indemnisation de départ (24 mois).
Autre protection : un plancher minimum d'indemnisation de 6 mois. Ainsi, aucun chômeur ne pourra être indemnisé moins de 6 mois.
Les personnes actuellement au chômage ne seront pas visées par la baisse de la durée d'indemnisation. Celle-ci ne concernera que les nouveaux inscrits à l'assurance chômage à compter du 1er février 2023. Seront épargnés les chômeurs vivant en outre-mer, ainsi que les métiers non concernés par la réforme de 2019 : marins, pêcheurs, dockers, intermittents du spectacle et salariés expatriés. Ne sont pas visés non plus les demandeurs d'emploi inscrits au contrat de sécurisation professionnel (CSP). Ce dispositif prévoit un accompagnement spécifique par Pôle Emploi en cas de licenciement économique. En revanche, la réforme s'appliquera aux chômeurs en formation hors CSP. En cas de formation longue et qualifiante, des compléments de droits sont déjà prévus afin de permettre au chômeur de terminer sa formation.
8. Sur quels points les syndicats ont-ils obtenu gain de cause ?
Le gouvernement a renoncé à territorialiser la réforme : une application en fonction de l'état du marché du travail dans chaque région ou département aurait créé des inégalités entre les citoyens et aurait été trop complexe à gérer. Abandonnée également l'idée de recourir à un comité d'experts donnant son avis sur ce qu'il faut qualifier de période favorable ou défavorable. En revanche, le gouvernement a accepté l'idée d'épargner les chômeurs signataires d'un CSP et de ne pas modifier les conditions d'affiliation, en préservant les contrats courts.
9. Quid des chômeurs seniors ?
La réforme s'appliquera également aux chômeurs seniors. Actuellement, ils bénéficient de durées d'indemnisation plus longues que les autres : 30 mois au-delà de 53 ans et 36 mois au-delà de 55 ans. Les mêmes coefficients étant appliqués, les seniors continueront de bénéficier de durées d'indemnisation plus longues. Selon Olivier Dussopt, "la durée d'indemnisation leur permettra d'aller jusqu'à l'âge de départ en retraite sans qu'il y ait trop de difficultés ou de conséquences sociales". Il demeure qu'avec le projet de réforme des retraites, l'âge légal pourrait être repoussé à 64 voire 65 ans, accentuant ainsi le phénomène des personnes ni en emploi ni en retraite.
10. Le contrôle des chômeurs va-t-il être renforcé ?
Le contrôle des chômeurs relevant de Pôle Emploi, ce point ne figurera pas dans la lettre de cadrage remise aux partenaires sociaux pour la négociation de la future convention. Il n'est pas non plus prévu dans la loi sur le marché du travail.
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Une réforme très contestée par les syndicats
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Côté organisations syndicales, la réforme fait l’unanimité contre elle… Les syndicats ont dénoncé une "mesure inacceptable", "à finalité économique", une "trappe à précarisation" et des "des arbitrages en défaveur des plus fragiles". "Tout le monde voit ses droits baisser", "c'est un scandale", a critiqué Michel Beaugas, secrétaire confédéral de Force ouvrière. Pour la CFDT, "c’est une nouvelle injustice qui frappe les travailleurs, quelques jours après l’adoption de la loi marché du travail", en précisant que ces mesures "sont sous-tendues par l’idée que le chômage est un choix". Denis Gravouil, responsable du chômage à la CGT, qui étudie toutes les voies de recours possibles, fustige une "réforme qui va se concentrer sur les fins de droits", en réduisant de 25% la durée d’indemnisation, pour inciter les demandeurs d’emploi à "retrouver un emploi précaire". "On est en train de se servir de l'assurance-chômage pour obliger le plein emploi, obliger des chômeurs à prendre des boulots extrêmement dégradés, mais derrière c'est le plein emploi précaire". Avec, à la clef, d’énormes problèmes sociaux, notamment pour les seniors qui "vont payer le prix fort", passant de 36 mois à 27 mois d’indemnisation pour les plus de 57 ans et "pour les jeunes davantage concernés par les contrats courts". Eric Courpotin (CFTC) regrette que sa proposition, à savoir que le complément de droits, prévu au bout de 18 mois d’indemnisation, puisse être utilisé pour suivre une formation ou une action en vue de pourvoir des offres disponibles, n’ait pas été retenue. "Des études de Pôle emploi montrent que les demandeurs d’emploi mobilisés dès le début trouvaient plus facilement un emploi". A la CFE-CGC, la grogne est similaire. Au point où Jean-François Foucard, secrétaire national en charge des parcours professionnels emploi-formation, remet en cause l’intérêt pour les cadres et pour les entreprises qui les emploient de cotiser "à plein pot" alors que "les personnes ne pourront plus bénéficier de l’assurance chômage". Il redoute également la résurgence du travail au noir que les "gouvernements successifs ont combattu depuis 20 ans". La tonalité est un peu différente côté patronal. Mais des bémols existent. Hubert Mongon, chef de file de la concertation pour le Medef, qui déplore que 55 000 emplois ne soient pas pourvus dans l’industrie, estime que le dispositif "va dans le bon sens". "On sait bien que tout se joue dans les quatre premiers mois". La CPME se dit, elle aussi, satisfaite. Les dispositions annoncées complétant "utilement" les dispositifs d'assurance-chômage. "Le dispositif a le mérite de la simplicité et de la lisibilité puisqu’il repose essentiellement sur une seule variable d’ajustement, la durée de l’allocation et que l’indicateur qui est choisi pour mesurer la bonne santé du marché du travail est un indicateur incontesté (les chiffres du BIT)", assure Eric Chevée, vice-président de la confédération en charge des affaires sociales. Il regrette toutefois qu’aucune mesure n’ait été proposée pour inciter les demandeurs d’emploi qui ont eu une rupture de contrat de travail à reprendre leur métier, par exemple, "une prime à l’allocataire ou à l’entreprise pour favoriser le retour à l’emploi dans les tous premiers mois". Pour l’U2P, enfin, cette réforme répond "de manière partielle" aux difficultés de recrutement. Aussi, l’Union des entreprises de proximité invite-t-elle le gouvernement à travailler sur "les autres freins à l’emploi" : formation, mesures de mobilité, mais aussi logement et garde d’enfants (lire les communiqués syndicaux en pièces jointes).
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