Points, pénibilité, âge de départ, fins de carrière : ce qui est en cause dans la réforme des retraites

Le projet de loi du gouvernement sur la réforme des retraites doit être présenté le 24 janvier en Conseil des ministres. Il est dans sa phase terminale d’élaboration alors qu’une dernière étape de négociation s’est ouverte cette semaine entre le gouvernement, les syndicats et le patronat. Beaucoup de choses se disent ou s’écrivent aujourd’hui sur une réforme compliquée et, par conséquent, difficile à expliquer, en particulier aux travailleurs du public qui ne connaissent pas la technique des points pratiquée depuis plus de 70 ans par leurs homologues du privé. Dès lors, pourquoi basculer dans un régime par points ? Pourquoi et comment prendre en compte dans le calcul des retraites la pénibilité au travail ? Pourquoi parler d’âge "d’équilibre" ou d’âge "pivot" ? Comment favoriser le maintien dans l’emploi des salariés âgés ? Telles sont quelques-unes des questions que se posent encore de nombreux Français sans forcément entrevoir les réponses  que leur apporteront les partenaires sociaux et le gouvernement.

La pratique d’un régime par points, n’est pas une nouveauté pour les Français. Ils ont été les premiers à "inventer" cette formule entre 1945 et 1947 quand se négociaient les paramètres de fonctionnement du futur régime complémentaire des cadres, Agirc. Son succès immédiat a débouché sur un essaimage important. Après les non-cadres, qui ont adopté à partir de 1951 des régimes complémentaires calqués sur le régime unique des cadres et la naissance de la fédération Arrco en 1961, d’autres catégories de travailleurs ont bénéficié de régimes par points. Plus de 2 millions d’agents non contractuels de l’État en 1970 avec l’Ircantec ; les régimes des indépendants (Cancava, Organic et Canam fusionnés dans le Régime social des indépendants en 2006, puis dans l’assurance vieillesse le 1er janvier 2020) ; de nombreux régimes complémentaires des dix sections de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales ; le régime additionnel de la fonction publique (RAFP) mis en place en 2005 pour prendre en compte, dans le calcul de la retraite des fonctionnaires, une partie de leurs primes "dans la limite de 20 % du traitement indiciaire". Au total, on peut donc affirmer, sans risque d’erreur, que plusieurs dizaines millions de Français relèvent déjà pour une partie parfois importante de leur pension de retraite d’un ou plusieurs régimes fonctionnant en points.

Le cercle des utilisateurs s’est élargi au fil des années parce que la formule présente beaucoup d’avantages. D’abord, elle a permis d’améliorer très sensiblement le niveau des retraites assuré aux salariés du privé par une assurance vieillesse, qui reste encore aujourd’hui "bas de gamme", faute d’avoir bénéficié à sa naissance, en 1945, d’une mutualisation avec des régimes infiniment plus généreux : régimes spéciaux des fonctionnaires et des agents des entreprises publiques et régime des indépendants par exemple.

Ensuite, le "pilotage" du régime s’est révélé efficace. En dépit d’une prise en compte des services passés, qui a permis de prendre en charge des années non cotisées pour les prisonniers de guerre et les déportés, d’un élargissement continu de leur périmètre d’application à de nouvelles catégories de salariés et de l’affirmation de leur caractère obligatoire en 1972, les régimes Agirc et Arrco ont été gérés à l’équilibre par les partenaires sociaux.

La fixation de la valeur de service du point en fonction de l’évolution de la situation économique et démographique, le recours à la technique du "taux d’appel", sans oublier des décisions politiques imprévues - les incessants relèvement du plafond et l’abaissement de l’âge de départ en retraite à 60 ans - n’ont jamais altéré le montant nominal des pensions toujours en hausse. Y compris quand la génération du baby-boom est arrivée à l’âge de la retraite en 2006, le nombre des départs en retraite doublant d’une année sur l’autre pour passer de 350 000 bénéficiaires à 700 000. Bien que cette situation perdure aujourd’hui, on ne peut que constater qu’avec 70 Md€ de réserves en 2019, les régimes privés en points présentent un bilan autrement flatteur que celui de l’État-patron qui recourt à des "subventions d’équilibre", donc à l’impôt, pour boucher les trous de régimes dont il assure la gestion.

Enfin, l’essaimage ne s’est pas limité à l’Hexagone puisque ces vingt dernières années plusieurs pays européens se sont convertis à la technique des points (Allemagne, Pologne, Estonie) ou à son "avatar" des "comptes notionnels" (Suède, Italie). La raison a toujours été la même : une dégradation présente ou à venir du rapport démographique actifs/retraités. Les points, mieux que les annuités, permettent de répondre à cette difficulté en adaptant en continu l’effort contributif des actifs aux besoins des retraités qui s’accroissent du fait d’un allongement de leur durée de vie.

Quant à la technique des points, fondée sur la "solidarité intergénérationnelle" entre tous les actifs et tous les retraités, elle présente le double avantage d’avoir été expérimentée avec succès pendant plus de 70 ans en France et d’être plus robuste qu’une "solidarité intra-générationnelle" entre les seuls membres d’une même classe d’âge. La preuve en a été apportée en Suède, dès 2007, quand, du fait de la crise financière, le pouvoir d’achat des retraites a reculé d’une année sur l’autre de 4 %. À l’époque, les autorités ont imaginé en catastrophe des subterfuges d’ordre fiscal pour remédier à cette situation vécue comme une injustice par les nouveaux retraités. Et elles ont introduit, en 2001, un dispositif d’équilibrage automatique pour éviter que cette situation se reproduise.

Enfin, en optant pour un régime universel dans lequel on cotise sur trois plafonds, soit 142 000 euros, le choix a clairement été fait en France de consolider la répartition et de limiter les possibilités de développement de la capitalisation au-delà des trois plafonds, soit pour 1 % des cotisants. Cela n’a pas été le cas de la Suède qui, parallèlement à la mise en place des comptes notionnels, a donné un coup de pouce au  développement de fonds de pension dont les Suédois perçoivent aujourd’hui qu’ils n’ont amélioré en rien le niveau de leurs retraites.

Gestion du personnel

La gestion des ressources humaines (ou gestion du personnel) recouvre plusieurs domaines intéressant les RH :

- Le recrutement et la gestion de carrière (dont la formation professionnelle est un pan important) ;
- La gestion administrative du personnel ;
- La paie et la politique de rémunération et des avantages sociaux ;
- Les relations sociales.

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1975, la retraite à 60 ans est accordée aux travailleurs manuels. Cette mesure est "effacée" en 1983 par l’abaissement de l’âge de départ en retraite à 60 ans. 1999, une possibilité de départ en préretraite entre 50 et 60 ans est ouverte pour les travailleurs de l’amiante. 2003, avec la réforme Raffarin des retraites, la CFDT arrache le dispositif "carrière longue". Les personnes qui ont commencé à travailler entre 14 et 20 ans peuvent partir à la retraite entre 56 et 59 ans. Depuis 2011 et la réforme Sarkozy des retraites, l'âge légal est progressivement porté à 62 ans et les âges de retraite anticipée pour carrière longue sont relevés.

Ce rapide survol en témoigne, la prise en compte de la pénibilité au travail est une préoccupation constante des syndicats, notamment de la CFDT qui avait participé en 1977 à la rédaction du livre "Les dégâts du progrès". Mais pour l’essentiel, cette prise en compte restait ciblée sur certaines catégories de travailleurs admis au bénéfice d’une mesure de préretraite. Avec la loi du 9 novembre 2010, on change de braquet. L’âge légal de départ en retraite est porté au rythme de quatre mois supplémentaires par an de 60 à 62 ans (67 ans pour l’âge du taux plein). La réforme précise que des départs anticipés sont prévus, à partir du 1er juillet 2011, au bénéfice de personnes frappées d’une incapacité permanente de 20 %, mais de seulement 10 % si le travailleur a été exposé pendant un certain nombre d’années à un ou plusieurs risques professionnels. Tout le problème sera alors de donner un contenu au concept "d’exposition à un ou plusieurs risques professionnels".

La commission interdisciplinaire prévue par la loi traduira la volonté du législateur en imposant aux employeurs d’assurer pour chaque salarié, dès le 1er janvier 2012, la traçabilité des expositions via l’établissement d’un "Compte personnel de prévention pénibilité" (C3P). Ce dernier mentionne l’existence de contraintes physiques (manutentions manuelles de charges, postures pénibles, vibrations mécaniques) ; des risques liés à un environnement physique agressif (agents chimiques, bruits, températures extrêmes, activités en milieu hyperbare) ; des rythmes de travail susceptibles de laisser des traces "durables, identifiables et irréversibles" sur la santé (travail de nuit, équipes successives ou alternées, travail répétitif en cadence imposée).

La complexité du dispositif et la difficulté rencontrée sur le terrain pour répertorier la totalité des risques rencontrés, notamment les risques biologiques, radiologiques et psychiques, expliquent que le Sénat ait rejeté le C3P, par ailleurs combattu par le patronat qui ne voulait pas d’une "obligation de prévention". En 2014, la réforme Touraine introduit des "seuils d’exposition chiffrés associant une action ou situation à une intensité et à une durée minimale". En septembre 2017, l’ordonnance Macron réduit de 10 à 6 le nombre de facteurs de risques permettant d’acquérir des points inscrits sur le "Compte professionnel de prévention" (C2P). Ces aménagements successifs visaient à simplifier un dispositif dont les branches professionnelles ne se sont jamais emparé pour en faire un thème de négociation.

La réforme des retraites rebat les cartes ; non seulement les syndicats sont plus que jamais demandeurs d’une prise en compte de la pénibilité dans les modalités de départ en retraite, mais surtout une opportunité s’offre au secteur public de répondre à ses préoccupations. Qu’il s’agisse chez les fonctionnaires de prendre en considération les différences de traitement liées au statut d’"actif" ou de "sédentaire". Qu’il s’agisse dans certains régimes spéciaux de prendre en compte des sujétions ou des contraintes particulières liées à tel ou tel métier. C’est bien ainsi que le rapport Delevoye envisageait le 18 juillet dernier d’aborder la question de la pénibilité.

D’une certaine façon, l’occasion se présente pour les syndicats qui sont demandeurs et les pouvoirs publics de reprendre le dossier sur des bases plus pragmatiques, au plus proche des préoccupations des salariés concernés. Bien évidemment, il ne s’agit pas ici de refaire des régimes spéciaux qui, pour la plupart, ont déjà rejoint le droit commun des retraites, mais, dans le cadre d’un régime universel par points, de reconnaître un certain nombre de spécificités.

En fait, cette manière de faire ne serait guère différente des modalités d’intégrations mises en œuvre au début des années 1990 pour des dizaines d’autres régimes spéciaux (personnel au sol d’Air France, agents de la sécurité sociale, personnels des banques et des sociétés d’assurances…) La seule vraie question qui se pose est de savoir si cette reconnaissance doit être "actuariellement neutre", autrement dit si les avantages maintenus au profit des assurés des 13 régimes spéciaux qui subsistent doivent être payés par les assurés qui souhaitent les conserver ou s’il convient - mais à quel titre ? -  de mettre à contribution tous les assurés du régime universel qui ne bénéficient pas de ces avantages. C’est évidemment un point clé des négociations à conduire.    

La théorie enseigne que dans un régime en points cette question ne se pose pas. Ce fut longtemps d’ailleurs la thèse de la CFDT qui militait -  et qui milite toujours -  pour "la retraite à la carte". En d’autres termes, en dehors de la fixation d’un âge minimum de départ en retraite, qui permet de s’assurer que tout le monde cotise à la solidarité, la notion d’âge de départ à la retraite n’a plus de sens. Qui veut partir tôt, mais avec des droits évidemment moins élevés, le fait tout à fait librement. Qui veut partir plus tard, mais avec des droits majorés des points acquis par une activité prolongée, peut également le faire sans même que soit fixé un âge maximum. Bien évidemment, cela ne remet nullement en cause des dispositifs assurant la prise en compte de la pénibilité, des droits des mères de famille, des veufs et veuves et de façon plus générale tous les dispositifs de solidarité existants.

Partant de là, on est fondé à penser que les points de vue tranchés qui s’expriment depuis plusieurs mois sur les questions d’âge "d’équilibre" ou d’âge "pivot" relèvent chez les protagonistes de postures ayant peu à voir avec la question posée. Côté pouvoirs publics d’abord, Emmanuel Macron s’est enfermé dans une contradiction. D’un côté, il a posé, le principe d’un âge de départ à la retraite maintenu à 62 ans. De l’autre, il a fait du rétablissement des comptes de la protection sociale une priorité. Son objectif, tel qu’il le formulait dans son programme est de revenir à la "règle d’or des équilibres financiers". C’est ce principe qu’il applique à l’assurance maladie qui peine à sortir de 25 ans de déficit continu. C’est aussi ce principe de retour à l’équilibre financier qu’il a demandé aux partenaires sociaux de viser à l’assurance chômage en réduisant de 3,5 Md€ un déficit cumulé dix fois supérieur. C’est la même règle qu’il demande à son Premier ministre de respecter en matière de retraite.

Il reste que l’application d’une règle d’or dans les régimes de protection sociale n’a pas bonne presse en France où deux écoles de pensée s’affrontent depuis la création de la sécurité sociale. D’un côté, il y a ceux qui estiment que la sécurité sociale a vocation à être en déficit parce qu’elle est un outil de redistribution. C’était le point de vue d’André Bergeron et c’est toujours celui d’une grande partie des forces de gauche plutôt tentées de laisser filer la dette sociale. De l’autre se trouvent les "comptables" qui s’efforcent de maintenir les déficits dans des limites acceptables pour ne pas s’exposer à une montée des taux d’intérêt qui priverait le système fonctionnant sur le principe de la répartition de ses capacités d’investissements et de créations d’emplois. Les cigales contre les fourmis. Ces points de vue demeurent parfaitement inconciliables.

Une seconde raison, politique celle-là, voudrait que dans la perspective de la prochaine élection présidentielle de 2022, l’exécutif, qui n’a rien à redouter sur sa gauche, ait pour priorité de séduire les forces de droite pour éviter qu’elles ne basculent à l’extrême droite. L’exposition du Premier ministre dans la crise sociale actuelle participerait de cette stratégie d’élargissement de la majorité présidentielle et de marginalisation du Rassemblement national.

Du côté des syndicats, les contradictions ne sont pas moindres. La CFDT et les syndicats réformistes CFE-CGC et CFTC ont poussé en 1995 pour que dans les accords Agirc-Arrco soient inscrits des "coefficients temporaires de solidarité" qui n’étaient rien d’autres qu’un système de décote-surcote. La CGT et FO n’ont pas signé l’accord. Pourquoi ce qui était envisageable dans des régimes dont on prévoyait déjà la fusion le 1er janvier 2019, puis l’absorption dans un grand régime universel par points, ne le serait-il plus aujourd’hui ?

Deux facteurs poussent la CFDT à la prudence. En premier lieu, elle doit elle aussi tenir compte de son union de fonctionnaires (Uffa) et même - et peut-être surtout - d’une fédération des cheminots d’autant plus remuante qu’elle est ultra-minoritaire à la SNCF. Par ailleurs, Laurent Berger ne peut oublier comment, en 1989 le départ de son syndicat des PTT de la région  parisienne a débouché sur un renforcement des syndicats Sud dans les entreprises publiques. Comment, en 2003, l’accord signé sur les retraites par François Chérèque a provoqué une hémorragie dans ses rangs de plusieurs dizaines de milliers d’adhérents. Certes, la CFDT est devenue depuis 2018, la première organisation française, mais en terme d’audience électorale. Sur le terrain, sa position reste fragile et comme tous les syndicats aujourd’hui, elle doit composer avec des éléments plus ou moins contrôlables qui préfèrent les mots d’ordres venus de la base aux consignes confédérales émanant du sommet.

Sur la question de l’âge pivot, la CFDT tente une sortie par le haut avec sa proposition de "conférence sur le financement",  mais tout en rappelant au Premier ministre que la discussion ne pourra se poursuivre utilement que si la notion d’âge pivot disparaît du paysage. Non pas que la CFDT et ceux qui la suivent soient moins sensibles que l’exécutif au respect de la règle d’or, mais parce que depuis 1983 la question reste taboue en France d’un relèvement de l’âge de la retraite. Michel Rocard avait trébuché sur ce sujet en 1991. Marisol Touraine avait contourné la question en 2014 en accélérant le calendrier de l’augmentation de la durée d’assurance pour bénéficier d’une retraite à taux plein, ce qui était une mesure de recul de l’âge de la retraite qui ne disait pas son nom. Édouard Philippe a voulu jouer cartes sur table. À lui de trouver l’habillage qui permettra de sortir du blocage actuel.

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La porte de sortie est d’autant plus difficile à trouver que les Français souffrent aujourd’hui de fins de carrière difficiles. Partant de là, comment leur laisser entrevoir un allongement de leur période de travail, si on ne leur garantit pas la possibilité de poursuivre l’exercice de leur activité dans des conditions satisfaisantes ?

À la fin des années 1970, quand a été signée la CGPS (Convention générale pour la sidérurgie), cette mesure a été très mal vécue par les salariés poussés hors des entreprises à 53 ans et 3 mois. Très vite, les mœurs ont changé. Les plans sociaux se sont succédé année après année dans tous les secteurs d’activité. Les départs anticipés se sont banalisés. La France est entrée dans une "culture des préretraites" et l’habitude s’est prise de cesser son activité avant l’âgé légal. Moyennant quoi, aujourd’hui, seulement un Français sur deux parvenant à 62 ans est actif. Les autres se sont réfugiés dans des dispositifs de préretraite payés par les entreprises, sont en chômage de longue durée payé par l’Unedic, voire en longue maladie payé par l’assurance maladie... Quant aux employeurs, tout en répondant au souhait de leur personnel de partir en retraite le plus tôt possible, ils se dispensent de toute réflexion pour aménager les fins de carrière et adapter les postes de travail et les fonctions à des salariés vieillissants. Ils y ont d’autant moins intérêt que ces cessations anticipées d’activité leur permettent de faire appel à une main d’œuvre plus jeune, plus productive et, surtout, moins chère.  

Le projet Delevoye du 18 juillet prévoyait de "rendre les dispositifs de transition emploi-retraite plus attractifs". Toutefois, le Haut-commissaire n’évoquait que deux pistes de travail : la retraite progressive et le cumul emploi retraite. Mais aucune de ces deux formules n’a rencontré un franc succès en France, la dégradation des conditions de travail en fin de carrière ne donnant l’envie aux salariés ni de prolonger leur activité ni d’en prendre une nouvelle.

Partant de là, on bute sur autre difficulté à savoir que le patronat français n’a probablement pas le pouvoir d’imposer aux employeurs qu’ils renoncent à des politiques de facilité qui ne leur coûtent rien mais leur rapportent beaucoup. La ministre du travail a promis aux syndicats de leur apporter des idées nouvelles sur le sujet dans les quinze jours qui viennent. Ce délai semble bien court dans la mesure où, au-delà de mesures techniques c’est bien davantage un état d’esprit qui doit changer. Chez les travailleurs bien sûr, mais aussi chez les employeurs.