Peut-on s'attendre à un retour en grâce du travail parlementaire sur les textes sociaux ?

L'absence de majorité absolue à l'Assemblée relance la donne pour le second quinquennat d'Emmanuel Macron. Pendant le premier quinquennat (2017-2022), c'est l'exécutif qui a piloté le rythme et le contenu de la plupart des textes législatifs "sociaux" soumis aux députés, depuis la réforme du code du travail à l’assurance chômage et à la formation en passant par les multiples textes liés à la Covid-19.

La mandature a été marquée par le recours fréquent aux ordonnances permettant au gouvernement d'écrire directement la loi avec des habilitations très larges, mais aussi par des projets de loi dont les études d'impact ont pu être jugées parfois insuffisantes par le Conseil d'Etat, tout comme l'exposé des motifs de certains textes. En outre, on peut qualifier de "faible" l’apport du travail des commissions, notamment de la commission des affaires sociales, par rapport aux versions initiales des projets de loi, surtout dans la première partie du quinquennat.

Des plats tout préparés venus d'en haut ! 

Bien qu'ayant voté les ordonnances réformant le code du travail, Gérard Cherpion, qui a connu 5 mandats de député et qui faisait partie des bons connaisseurs côté LR des sujets comme l’emploi et la formation, n'a pas apprécié le recours à ces ordonnances, qu'il assimile à une forme de relégation du parlement : "En trente ans de députation, j'ai bataillé dans l'opposition et dans la majorité pour faire changer les textes, et parfois contre ma propre majorité. Mais lors du dernier quinquennat, il n'y avait pas la possibilité d'avoir de véritables débats, les textes tombaient d'en haut et devaient s'appliquer, comme des plats tout préparés ! Et la crise sanitaire a encore renforcé ce côté monolithique."

Le recours très fréquent à la procédure accélérée avait alors pour but de raccourcir le plus possible le temps de l'examen parlementaire, c'est-à-dire le délai entre l'annonce de la loi et sa promulgation, au nom d'une certaine conception de l'efficacité politique. La sortie des décrets était censée s'enchaîner rapidement, avec une consultation souvent formelle des partenaires sociaux sur ces textes réglementaires. Sur les projets majeurs des premières années du quinquennat, les rapporteurs parlementaires ne paraissent pas avoir exercé d'influence déterminante, ni imposé des modifications substantielles. En outre, la majorité n'a guère permis à l'opposition de faire prospérer des textes à l'occasion des niches parlementaires, ces espaces réservés à l'initiative des groupes politiques.

Le pouvoir présidentiel a écrasé l'Assemblée 

"Dès qu'on a une majorité absolue avec un groupe très homogène, le risque est d’avoir un Parlement modifiant peu les initiatives gouvernementales, a fortiori s'il y a beaucoup de nouveaux venus en politique", analyse Luc Bérard de Malavas, juriste chez Secafi. Gérard Sebaoun, qui a été député PS jusqu’en 2017 en s’imposant comme un spécialiste des questions de santé au travail, est plus cinglant : "Ce que je reproche aux Marcheurs, c’est d’avoir laissé le pouvoir présidentiel écraser l’Assemblée et l’expertise sociale de certains députés".

Il y a eu de la co-construction 

Tel n'est pas le jugement de Charlotte Parmentier-Lecocq. La députée Renaissance (ex-LREM), réélue en 2022, admet que la première partie du quinquennat a consisté à "dérouler" le programme d'Emmanuel Macron, notamment avec les réformes du travail et de la formation professionnelle. "L'opposition a pu avoir le sentiment de ne pas peser ni de faire avancer les choses, c'est certain. Mais ensuite, je trouve que l'opposition a été davantage écoutée, il y a eu de la co-construction avec l'opposition et le Sénat, notamment lors des textes sur la crise sanitaire", soutient-elle, tout en renvoyant l'opposition (et notamment LR) à ses divisions autour du passe sanitaire. 

Lors du précédent quinquennat, c'est en effet le Sénat qui a le plus souvent joué un rôle de "challenger" de l'exécutif en proposant des versions alternatives, parfois en s'érigeant en contre-pouvoir (en imposant par exemple une limitation dans le temps des dispositions prises en urgence sur le Covid), même si l'exécutif a la plupart du temps gardé son pré-carré en refusant les changements réclamés par l'opposition.

En outre, si les partenaires sociaux ont parfois été auditionnés par les parlementaires de LREM sur les sujets sociaux, le groupe dominant ne semble guère avoir tenu compte de leurs critiques et propositions, tout comme il n'a pas donné suite aux nombreux rapports pointant le bilan décevant des ordonnances réformant les institutions représentatives du personnel dans les entreprises. Ce fut aussi le cas en matière de formation.

 Nous les députés avions alertés sur les risques de la réforme de l'apprentissage

Gérard Cherpion (LR) rapporte avoir mis vainement en garde le gouvernement au sujet de sa réforme de la formation professionnelle et de la création de France Compétences : "Aujourd'hui, nous sommes confrontés à un sous-financement de l'apprentissage car on fait financer par l'argent des entreprises des formations post-bac, qui relèvent de l'enseignement supérieur. C'est un succès en trompe l'oeil car l'apprentissage doit aussi permettre aux personnes n'ayant pas le bac de se former" (Ndlr : lire notre article sur les critiques de la cour des comptes dans cette même édition).

La loi majoritaire n’a pourtant pas toujours sevré de débats le Parlement. Bien que les gouvernements antérieurs à 2017 disposaient déjà de l’initiative des projets de loi (1), et d’une majorité confortable à l’Assemblée, on a souvent assisté à des débats parlementaires de qualité, notamment en commission des affaires sociales mais aussi en séance plénière.

Lors de ces débats, l'opposition et les députés de la majorité ayant une autre approche que celle du gouvernement étaient parfois entendus sur tel ou tel point, et le texte voté au final n'était pas une copie conforme du projet de loi.

Sans remonter jusqu'au gouvernement de Michel Rocard (1988-1991) qui a eu largement recours au 49.3 et aux ralliements individuels de députés, on peut citer l'exemple du travail réalisé par des rapporteurs comme Jean-Marc Germain lors de la loi sur la sécurisation de l'emploi en 2013, de Christophe Sirugue au moment de la loi Rebsamen en 2015, de l’avocat Deny Robiliard lors du vote de la loi Macron en 2015 , trois députés membres de la commission des affaires sociales qui ont d'ailleurs été balayés par la vague LREM en 2017 (lire notre article). On ne saurait non plus oublier, en matière de formation, l’action d’un Jean-Patrick Gille, qui fut rapporteur de la loi de 2014 ayant créé le compte personnel de formation (CPF).

Un député doit être malin et garder toujours à l'esprit un droit de suite 

Ce dernier nous confie d'ailleurs qu’il faut être "malin" et pugnace, en veillant à garder "un droit de suite" quand on est député : "Il faut faire preuve d’opportunisme pour revenir régulièrement à la charge en faisant passer des amendements qui paraissent anodins mais qui sont importants". Et l’ancien député de raconter qu’il a pu ainsi faire adopter, après la loi formation, un amendement rendant possible le financement par le CPF du permis de conduire.

Gérard Cherpion (LR), très au fait des problèmes réels de la formation professionnelle sur le terrain, confie également avoir été le témoin et l’acteur de réels débats parlementaires : "Avant 2017, j'ai connu de grandes discussions avec par exemple Jean-Marc Germain et Michel Sapin sur la formation professionnelle. Il n'était pas rare qu'un ministre vienne nous demander notre avis, et Myriam El Khomri était par exemple très à l'écoute" (1). 

La rupture a sans doute eu lieu lors de l'épisode de la loi Travail de 2016 sous le quinquennat Hollande. Ce projet a fracturé la majorité socialiste, Manuel Valls imposant in fine un 49.3 pour faire adopter ses dispositions conçues comme un électrochoc, y compris contre l'avis du rapporteur Christophe Sirugue. "Nous avions un excellent rapporteur qui tentait d’avoir une position équilibrée. Mais quand nous en sommes arrivés à des points durs, qui nous paraissaient en contradiction avec le mandat que nous avaient donné nos électeurs, la discussion s’est révélée impossible. Le Premier ministre Manuel Valls a désavoué devant le groupe des députés PS un amendement de compromis présenté par Olivier Faure. C’était fini, le 49.3 a tout balayé", nous raconte Gérard Sebaoun.

L'autre élément d'explication tient sans doute à la personnalité du président de la République et au grand nombre de parlementaires nouveaux de la majorité LREM, peu au fait, en début de mandature, de leurs prérogatives et des dossiers, dans un parti neuf qui découvrait l'exercice parlementaire.

Comme ministre de l'Economie, Emmanuel Macron savait négocier avec les députés 

Paradoxe : on l'a oublié mais lorsqu'il était ministre de l'Economie, Emmanuel Macron lui-même avait dû négocier avec les députés pour trouver un compromis pour sa loi sur "la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques". Gérard Cherpion, lui, s'en souvient : "Lors des discussions en commission sur son projet de loi, Emmanuel Macron était revenu sur le rejet d'un amendement que je proposais pour l'accepter finalement. Il était assez ouvert. Ce n'a pas été le cas ensuite avec les députés play mobil". 

Cette ouverture va-t-elle se retrouver dans la nouvelle Assemblée nationale issue des législatives de juin ? Va-t-on assister à un certain retour en grâce du travail parlementaire ? A ceux qui pointent le risque d'immobilisme par défaut de majorité, l'historien Jean Garrigues a rappelé non sans malice, mercredi 22 juin sur France 5, toutes les avancées qu'un régime comme la IIIe République avait pu engendrer grâce au travail parlementaire, de la liberté de la presse à l'école publique obligatoire en passant par la séparation de l'église et de l'Etat et la laïcité sans oublier la reconnaissance du syndicalisme...Autrement dit : ce n'est pas parce que les textes sont conçus et débattus à l'Assemblée qu'il n'en sort pas des choses intéressantes !

Constatons également déjà qu'en dépit d'une prédominance des cadres, une plus grande variété socio-professionnelle de parlementaires est présente à l'Assemblée (lire notre article). Cela rouvre aussi, en quelque sorte, le champ des idées et suggestions que peuvent faire passer aux parlementaires les groupes d'influences (intérêts économiques, lobbying professionnels, syndicats d'employeurs et de salariés).

Les syndicat peuvent avoir davantage de chance d'être entendus 

"Sur des dossiers comme l'assurance chômage ou la réforme du code du travail, les organisations syndicales n'ont pas été véritablement entendues lors du précédent quinquennat. Avec une majorité relative à l'Assemblée, on peut émettre l'hypothèse que les organisations syndicales vont retrouver un peu plus de chances de se faire entendre. Ce serait en tout cas l'occasion de prendre en compte le bilan négatif qui a été dressé de l'application des ordonnances Travail, notamment sur les institutions représentatives du personnel, sur la moindre prise en compte des sujets santé au travail par les CCSCT (commissions santé, sécurité et conditions de travail) et sur le manque de représentation de proximité. On se rapproche en effet du terme du premier mandat dans de nombreux CSE", estime Luc Bérard de Malavas.  

 Le rapport de forces commande

L'absence de majorité absolue peut-elle recréer des débats plus fluides ? Tout dépend bien sûr des logiques politiques. "Ici, le rapport de forces commande : il faut une majorité pour voter un texte et donc une coalition", observe Luc Bérard de Malavas, de Secafi. Gérard Sebaoun se montre dubitatif : "Tout dépend d’abord de l’articulation entre le groupe politique le plus important et le gouvernement. Il leur appartient de présenter des textes et d’accepter de discuter de leur contenu, et l’opposition est dans son rôle quand elle critique ces textes et présente des contre-propositions".

les textes pourraient être moins bavards, plus courts et mieux écrits 

Gérard Cherpion, lui, veut y croire : "Le gouvernement ne va plus pouvoir arriver avec un texte ficelé, il va falloir retrouver des débats consistants en commission des affaires sociales".  C’est aussi le sentiment de Jean-Patrick Gille, ancien député PS aujourd’hui vice-président de la région Centre : "La représentation actuelle reflète davantage la réalité de notre pays, cela n’a rien d’horrible ! Et cela va changer le travail législatif. Les ministres devront être solides devant l’Assemblée, sous peine d’être sanctionnés en n'obtenant pas la majorité pour leurs projets. Comme il n’y aura plus cette surenchère majoritaire qui aboutit parfois à des textes flirtant avec le réglementaire,  je pense que nous aurons aussi des textes plus denses, plus courts, moins bavards, ce peut être très positif".

Il va falloir travailler ensemble, un peu à la manière de ce que nous avons fait avec la loi sur la santé au travail 

Pour Charlotte Parmentier-Lecocq (Renaissance, ex-LREM), la nouvelle donne impose en effet de légiférer différemment : "Une majorité ne peut plus dérouler son programme. Il va falloir travailler ensemble. Il me paraît possible de se mettre d'accord sur des mesures d'urgence pour le pouvoir d'achat, l'autre gros dossier étant la transition climatique". Et la députée de prendre l'exemple de la loi santé au travail de 2021, qui a transposé l'accord national interprofessionnel de décembre 2020 : "Nous avons fait un vrai travail de terrain pour définir les besoins, nous avons échangé avec les partenaires sociaux et nous nous sommes engagés à reprendre leur accord, nous avons aussi tenu compte des propositions de l'opposition". 

Charlotte Parmentier-Lecocq estime pour l'heure prématuré de se prononcer sur la faisabilité d'autres engagements d'Emmanuel Macron lors de la présidentielle, comme le projet France Travail, qui vise à regrouper l'action de tous les acteurs de l'emploi : "A la rentrée, il y aura un test capital avec le vote des projets de loi de finances et de sécurité sociale". 

Tout en prônant une nouvelle méthode de gouvernement et de législation, Emmanuel Macron a semblé dès le 22 juin, lors de son allocution télévisée, renvoyer la balle dans le camp des groupes politiques minoritaires, leur sommant de dire s'ils acceptaient de travailler avec Ensemble, la majorité présidentielle, et à quelles conditions. 

Elu contre la ministre de la transition écologique, le socialiste Jérôme Guedj s'est d'ores-et-déjà inscrit en faux contre ce qu'il juge être un retournement des responsabilités. Sur France 5, il a proposé que le texte sur le pouvoir d'achat que le gouvernement veut faire adopter dès cet été ne soit pas un projet de loi émanant de l'exécutif mais résulte d'une proposition de loi, donc d'origine parlementaire, et soit enrichi par les propositions des députés. Le nouveau responsable du groupe des députés Les Républicains a pour sa part indiqué que son groupe fera des propositions cette semaine sur le pouvoir d'achat. Il devrait donc y avoir plusieurs textes en compétition sur le thème du pouvoir d'achat cet été.

Le paysage électoral et représentatif penchant nettement à droite (2), on peut s'attendre à une forme d'alliance entre la droite, le centre voire le centre gauche, autour d'Ensemble, la coalition présidentielle. A moins qu'un jeu de postures ne fige les positions, aucun camp n'ayant intérêt à venir au secours d'Emmanuel Macron, ce dernier pouvant être tenté de prendre à témoin l'opinion contre ses opposants.

 Un député doit savoir s'entourer et beaucoup travailler pour apprendre le travail parlementaire

Tout dépendra aussi des attitudes collectives et individuelles des députés. Le travail législatif s’apprend, et cela fait toute la différence entre les députés actifs et les autres, avertit Gérard Sebaoun, cardiologue et médecin du travail (il est aujourd’hui retraité) devenu un spécialiste de la santé au travail à l’Assemblée. Ce qu’il a retenu de son expérience ? "Il faut d’abord bien choisir ses collaborateurs parlementaires. Ensuite, il faut beaucoup travailler sur le plan personnel pour apprendre à lire des textes et présenter des amendements, ce qui n’a rien d’évident. La camaraderie entre députés est aussi importante, cela peut aider. Il faut choisir la commission où votre action pourra être influente, puis faire sa place, demander à intervenir, à être rapporteur, savoir auditionner, tout en gardant un œil sur sa circonscription".

Et l’ancien député, qui a beaucoup planché sur les questions de harcèlement et de pénibilité, de confier que ce n’est pas vraiment son travail de fond qui l’a fait remarquer de ses électeurs : "Le jour où on m’a arrêté dans la rue, c’est parce qu’on m’avait vu la veille sur France 5 intervenir à propos de la grippe… "

(1) Le gouvernement rédige le projet de loi soumis au Parlement tandis que ce sont les parlementaires qui peuvent prendre l'initiative de rédiger des propositions de loi. Comme l'indique, dans une analyse passionnante publiée sur AOC le politiste Bastien François, la Ve République a été conçue pour conçue "pour permettre de suppléer à l’absence, pensée comme quasi structurelle, d’une véritable majorité de gouvernement". Le chercheur rappelle que la possibilité pour les parlementaires de modifier un projet de loi en commission est récent sous la Ve République puisque ce n'était pas possible avant 2008. C’est aussi seulement depuis 2008 qu’a été restreinte la possibilité pour le gouvernement d’utiliser le 49.3 : hormis les projets de finances et de financement de la sécurité sociale, le 49.3 ne peut s’utiliser qu’une seule fois par session parlementaire.

(2) La nouvelle Assemblée nationale compte 215 femmes (37,3%) et 362 hommes (62,7 %), pour une moyenne d’âge de 49 ans. Sur ces 577 députés (la majorité absolue étant à 289), Ensemble (majorité présidentielle) totalise 245 députés, La Nouvelle union populaire écologique et sociale (Nupes) 131, le Rassemblement national 89, les Républicains 61, les divers gauche 22  et les divers droite 10, etc. 

Représentants du personnel

Les représentants du personnel sont des salariés élus ou désignés chargés de représenter les salariés de l’entreprise avec des missions spécifiques selon l’instance représentative du personnel (IRP) à laquelle ils appartiennent. Il y a quatre grandes IRP : les DP, le CE, CHSCT et les délégués syndicaux.  Au 1er janvier 2020, l’ensemble des IRP (hormis les délégués syndicaux) devront fusionner au sein du CSE.

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