26.07.2023
Immobilier
La loi du 20 juillet 2023 accorde des délais pour l'intégration des objectifs ZAN dans tous les documents d'urbanisme. Elle prend en compte les spécificités territoriales, notamment des communes exposées au recul du trait de côte, garantit une surface minimale artificialisable aux communes dotées d'un document et comptabilise à part la consommation foncière des projets d'envergure nationale ou européenne.
La loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 a pour but de répondre aux difficultés et aux inquiétudes rencontrées au sein des territoires pour décliner les objectifs de réduction par deux du rythme de l'artificialisation des sols d'ici 2031, afin d'atteindre l'objectif « zéro artificialisation des sols » (ZAN) en 2050. La loi cherche avant tout la mise en œuvre effective du ZAN, notamment en favorisant le dialogue. Moins contraignante, elle accorde des délais pour l'intégration des objectifs dans tous les documents d'urbanisme et prend en compte certaines spécificités territoriales, tout en traitant à part les grands projets d'envergure nationale ou européenne. Incitative, elle invite les collectivités dépourvues de document d'urbanisme à en élaborer, et tient compte des efforts de renaturation réalisés avant 2031.
La gestion immobilière regroupe un ensemble de concepts juridiques et financiers appliqués aux immeubles (au sens juridique du terme). La gestion immobilière se rapproche de la gestion d’entreprise dans la mesure où les investissements réalisés vont générer des revenus, différents lois et règlements issus de domaines variés du droit venant s’appliquer selon les opérations envisagées.
Enfin, elle dote les communes de nouveaux outils de maîtrise foncière. Elles disposeront d'un droit de préemption sur les espaces propices à la renaturation ou au recyclage foncier et d'un sursis à statuer relatif aux projets artificialisants.
Une clause de revoyure quinquennale permettra d'évaluer les principales mesures prévues par la loi.
Remarque : loi Climat et résilience a prévu une évaluation périodique, au moins une fois tous les 5 ans, de la politique de limitation de l'artificialisation des sols. Le champ du rapport que le gouvernement doit rendre public (pour la première fois en 2026) est étendu aux dispositifs introduits par la loi du 20 juillet 2023. Il tirera un bilan de l'état de consommation de la garantie rurale ainsi que de la mise en œuvre de la comptabilisation à l’échelle nationale des projets d’envergure nationale ou européenne. Il traitera également de l'impact de cette politique sur la production de logements, la réalisation de projets concourant à la transition écologique, ou encore les impacts sur la préservation de l'environnement, la biodiversité, la ressource en eau (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 207, mod. par L., art. 8)
La loi Climat et résilience du 22 août 2021 a imposé aux auteurs de documents d'urbanisme de diminuer drastiquement la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) et de mettre le cap vers l'absence de toute artificialisation nette des sols à l'horizon 2050. Elle a chargé les régions de fixer, dans un calendrier contraint, une trajectoire et un rythme de réduction de l'artificialisation dans leur schéma régional, les objectifs devant ensuite être déclinés dans les SCOT, PLU et cartes communales. La loi dite « 3 DS » du 21 février 2022 a assoupli quelque peu le calendrier d'évolution des SRADDET, PADDUC, SAR et SDRIF, sans réussir à faire disparaître la problématique de l’échéancier d’application de la loi. La loi du 20 juillet 2023 procède à une nouvelle adaptation, en majorant de 9 mois le délai d'adaptation des schémas régionaux et de 6 mois celui prévu pour les SCOT, les PLU et les cartes communales (L., art. 1er, I).
Délais d'intégration des objectifs de réduction de l'artificialisation dans les documents d'urbanisme
Document | Délai loi Climat et résilience | Délai loi 3DS | Nouveau délai |
SRADDET, PADDUC, SAR, SDRIF | 22 août 2023 | 22 février 2024 (+ 6 mois) | 22 novembre 2024 (+ 9 mois) |
SCOT | 22 août 2026 | 22 août 2026 | 22 février 2027 (+ 6 mois) |
PLU et carte communale | 22 août 2027 | 22 août 2027 | 22 février 2028 (+ 6 mois) |
La commission départementale de conciliation
La loi se donne pour objectif de trouver des solutions sur le terrain. Elle mandate expressément à cet effet la commission départementale de conciliation prévue à l'article L. 132-14 du code de l'urbanisme. Chargée à titre principal de rechercher un accord entre l'autorité compétente pour élaborer les SCOT, les PLU ou les cartes communales et les autres personnes associées à cette élaboration, la commission se réunira désormais à la demande de l'établissement public en charge du SCOT ou de l'EPCI ou la commune compétente afin d'assurer l'intégration des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et de réduction de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, IV, 13°, mod. par L., art. 1er, I, 1°, e).
La conférence régionale de gouvernance ZAN
Le législateur a souhaité mettre en place, dans chaque région, une « conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation des sols » afin de favoriser la concertation locale en associant mieux les élus locaux à la gestion du ZAN, dans le cadre d'une cogestion avec l'État et les régions. La composition de cette instance peut être déterminée par délibération du conseil régional avec avis conforme, dans un délai de 6 mois, de la majorité des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre compétents en matière de PLU et des conseils municipaux des communes n’ayant pas transféré la compétence PLU. A défaut, la loi en précise la composition en précisant qu'elle doit assurer une représentation équilibrée des territoires urbains, ruraux, de montagne et du littoral.
Contrairement aux conférences SCOT mises en place par la loi Climat dans le seul but de transmettre à la région une proposition pour l’établissement des objectifs régionaux de réduction de l’artificialisation, la conférence régionale est pérenne. En plus de sa compétence pour avis concernant les objectifs régionaux, elle peut se réunir à l’initiative de la région ou d’un établissement public chargé de l’élaboration d’un SCOT, sur tout sujet lié à la mise en œuvre des objectifs de réduction de l’artificialisation. Elle peut également transmettre à l'État des analyses et des propositions portant sur cette mise en œuvre ou encore être consultée dans le cadre de la qualification des projets d’ampleur nationale ou européenne et d’intérêt général majeur ainsi que dans le cadre de la qualification des projets d’ampleur régionale. Elle doit, en outre, établir le bilan de la mise en œuvre des objectifs au plus tard un an après sa dernière réunion. Chaque conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation des sols est chargée de remettre au Parlement, entre le 1er janvier et 30 juin 2027, un rapport faisant état du niveau de la consommation foncière et des résultats obtenus au regard des objectifs de réduction de l'artificialisation retenus au niveau régional (CGCT, art. L. 1111-9-2, créé par L., art. 2, II).
La conférence doit également présenter un bilan d'application de la surface minimale de consommation d'ENAF (v. ci-dessous).
La commission régionale de conciliation sur l'artificialisation
Enfin, la loi instaure une commission régionale de conciliation sur l'artificialisation des sols comprenant notamment, à parts égales, des représentants de l'État et de la région concernée (un décret en précisera la composition et les modalités de fonctionnement). Elle peut être saisie à la demande de la région, en cas de désaccord sur la liste des projets d'envergure nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 194, III ter, mod. par L., art. 3, II).
L'article 4 de la loi instaure une surface minimale de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers, une sorte de garantie de développement communal dont les contours ont beaucoup évolué au fil des discussions parlementaires. Cette garantie ne vise pas seulement les communes peu denses ou rurales (comme un temps envisagé), mais bénéficie à toutes les communes couvertes par un PLU, un document en tenant lieu ou une carte communale prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026. Cette mesure constitue une incitation forte pour les communes, encore nombreuses, où s'applique le règlement national d'urbanisme (RNU) à se doter rapidement d'un document, ou tout au moins à engager une procédure avant cette échéance. Elle a aussi pour but de répondre à l’inquiétude de communes historiquement sobres en foncier, notamment certaines communes rurales qui, de ce fait, craignaient de se trouver pénalisées dans l'attribution des « enveloppes d'artificialisation ».
La garantie est fixée à un hectare pour la première tranche de 10 ans (2021-2031).
Cette surface minimale peut être mutualisée à l'échelle intercommunale, à la demande du maire, après avis de la conférence des maires mentionnée à l'article L. 5211-11-3 du CGCT ou, à défaut, du bureau de l'EPCI concerné si l'ensemble des maires des communes membres en fait partie. Une majoration de la surface minimale est prévue pour les communes nouvelles dont l'arrêté de création est postérieur au 1er janvier 2011 (0,5 hectare pour chaque commune déléguée, dans la limite d'un plafond de deux hectares).
Le bénéfice de la surface minimale ne permet pas aux communes en RNU (communes non couvertes par un PLU, un document en tenant lieu ou une carte communale) de s'exonérer du respect des dispositions régissant les constructions, aménagements, installations et travaux et changements de destination réalisés sur ces constructions en dehors des parties urbanisées, prévues par les articles L. et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 194, III, 3° bis, créé par L. art. 4, I).
La conférence régionale de gouvernance ZAN présentera, au plus tard le 1er janvier 2031, un bilan de l'application de la surface minimale de consommation d'ENAF pour la période 2021-2031 et formulera des pistes de réduction de cette surface minimale pour les périodes décennales ultérieures (L., art. 4, II).
Constatant une bétonisation importante d’une trentaine de communes du littoral de l’île qui cèdent sous la pression touristique, les parlementaires ont adopté des mesures particulières pour la Corse. Il est notamment reproché aux communes soumises au RNU, une « hausse importante de leur tâche urbaine », alors que l’extension de l’urbanisation y est en principe limitée. C'est pourquoi, la loi comporte une incitation forte pour les communes de Corse à se doter d'un PLU ou d'une carte communale. A compter du 22 août 2027, l'extension de l'urbanisation sera interdite dans toute commune qui ne sera pas couverte par un PLU, un document en tenant lieu ou une carte communale (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 194, IV bis créé par L., art. 1er I, 2°).
La loi précise, en outre, que l'objectif de réduction de l'artificialisation est décliné entre les différentes parties du territoire de la Corse (CGCT, art. L. 4424-9, I, al. 4, mod. par L., art. 1er, II).
Une mesure essentielle de la loi réside dans la prise en compte au niveau national (et non régional ou local) de la consommation foncière des projets d'envergure nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur. Pour la période 2021-2031, cette consommation sera prise en compte dans le cadre d'un forfait national fixé à hauteur de 12 500 hectares pour l'ensemble du pays, dont 10 000 hectares mutualisés entre les régions couvertes par un SRADDET, au prorata de leur enveloppe d'artificialisation définie pour cette période. Un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme précisera cette répartition. En cas de dépassement de ce forfait, le surcroît de consommation ne pourra être imputé sur l'enveloppe des collectivités territoriales ou de leurs groupements (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. III bis créé par L., art. 3, II).
L'article 3 de la loi fournit une liste de travaux ou opérations susceptibles d'entrer dans la catégorie des projets d'envergure nationale ou européenne (infrastructures fluviales, lignes ferroviaires à grande vitesse, projets industriels d'intérêt majeur, opérations d'aménagement réalisées par un grand port, opérations intéressant la défense, construction d'établissements pénitentiaires, de réacteurs électronucléaires, etc.).
Un arrêté du ministre en charge de l'urbanisme dressera la liste (évolutive) des projets présentant un intérêt général majeur dont la consommation d'ENAF sera prise en compte au niveau national, après avis du président du conseil régional (rendu dans un délai de 2 mois) et consultation de la conférence régionale de gouvernance de la politique ZAN. L'arrêté pourra être modifié dans les mêmes formes, notamment en cas d'identification d'un nouveau projet d'envergure nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur après la dernière modification ou révision d'un document de planification régionale. La région pourra être force de proposition (le ministre devra motiver sa réponse sur les suites données aux propositions). La liste des projets sera rendue publique annuellement (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 194, II, 7° et 8°, créés par L., art. 3, I).
A noter également la possibilité de mutualiser les aménagements, équipements et logements directement liés à la réalisation de ces projets d'envergure présentant un intérêt général majeur (par exemple des projets d'énergie, d'industrie ou de transport). Ils peuvent, en raison de leur importance, être considérés comme des projets d'envergure régionale, au sens du 6° de l'article L. 141-8 du code de l'urbanisme, ou comme des projets d'intérêt intercommunal, auxquels cas l'artificialisation des sols ou la consommation d'ENAF en résultant est prise en compte selon les modalités propres à ces projets (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 194, III quater, créé par L., art. 3, II).
Ce n'était pas le cas jusqu'à présent. Si l'article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme opère une distinction entre le sol artificialisé et le sol non artificialisé en définissant l’artificialisation nette des sols comme le solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnée, il ne concerne pas la première période. Pour la décennie 2021-2031, un effort de réduction de moitié de la consommation d’ENAF par rapport à la décennie précédente est imposé. Or, la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers est entendue comme la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés. La loi du 20 juillet 2023 permet désormais de retrancher du calcul de la consommation d’ENAF, les surfaces urbanisées ou construites ayant fait l’objet d’actions de renaturation (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 194, III, 5°, mod. par L., art. 7).
Remarque : la renaturation d’un sol, ou désartificialisation, consiste en des actions ou des opérations de restauration ou d’amélioration de la fonctionnalité d’un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé.
Le législateur a souhaité prendre en compte, pour la déclinaison territoriale des objectifs chiffrés de lutte contre l'artificialisation, les enjeux d'adaptation et de recomposition spatiale du territoire des communes exposées au phénomène d'érosion côtière. Il élargit, à cet effet, les dérogations pour le calcul des zones artificialisées des communes figurant sur la liste prévue à l'article L. 321-15 du code de l'environnement (la liste des 126 communes répertoriées par le décret du 29 avril 2022 devrait être étoffée dès cet été).
Ainsi, les surfaces artificialisées situées dans les zones les plus exposées (horizon 0-30 ans) peuvent être considérées comme désartificialisées, au sens de l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme, dès lors qu'elles ont vocation à être renaturées dans le cadre d'un projet de recomposition spatiale du territoire littoral. Au terme de chaque tranche de 10 années, les surfaces n'ayant pas fait l'objet d'une renaturation seront de nouveau considérées comme artificialisées. La mesure, pérenne, est inscrite au nouvel article L. 321-15-1 du code de l'environnement (L., art. 5, I).
Contrairement aux régions soumises à un SRADDET, la loi laisse aux départements et régions d’outre-mer le soin de fixer leur propre objectif de réduction de la consommation d’ENAF pour la décennie 2021-2031. Les schémas d'aménagement régionaux (SAR) des régions de Guadeloupe et de La Réunion, des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique et du département de Mayotte doivent fixer une trajectoire permettant d'aboutir à l'absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranche de 10 années, un objectif de réduction du rythme de l'artificialisation. La loi du 20 juillet 2023 précise que cette trajectoire tient compte des contraintes propres aux communes littorales soumises aux prescriptions particulières d'un schéma de mise en valeur de la mer, notamment en termes d'aménagement du territoire, de renouvellement urbain et d'insularité, de leurs besoins en terme de développement économique et de revitalisation des centres et des efforts déjà réalisés par ces communes (CGCT, art L. 4433-7, al. 3, mod. par L. art. 5, II).
Conscient de la nécessité de disposer d’outils permettant de transformer le foncier déjà artificialisé (friches, dents creuses, habitats dégradés ou à l’abandon), les parlementaires ont adopté un droit de préemption et un mécanisme de sursis à statuer. Une prochaine loi de finances devra aussi permettre de disposer d’outils et de financements publics afin que les communes puissent transformer ces espaces pour construire, densifier ou renaturer. Le Gouvernement est chargé de remettre au Parlement un rapport relatif à la fiscalité comme outil de lutte contre l'artificialisation des sols, dans un délai de 6 mois à compter de la promulgation de la loi (soit d'ici le 20 janvier 2024). Il devra présenter l'ensemble des outils fiscaux qui incitent à l'artificialisation (contrevenant ainsi à l'objectif ZAN) ainsi que les outils fiscaux, locaux et nationaux pouvant être mobilisés pour inciter à ne pas artificialiser ou à renaturer des espaces artificialisés (L., art. 9).
La loi du 20 juillet 2023 adapte le droit de préemption urbain (DPU), en principe réservé aux zones urbaines ou à urbaniser, afin de permettre aux communes et EPCI de disposer d’un droit de préemption applicable à un foncier artificialisé qui peut être situé en dehors de l’enveloppe urbaine définie.
Elle autorise ainsi la collectivité à prendre une délibération motivée pour délimiter au sein du PLU, du document en tenant lieu ou de la carte communale, des secteurs prioritaires à mobiliser en raison de leur potentiel foncier majeur pour favoriser l'atteinte des objectifs de lutte contre l'artificialisation. Le DPU est institué à l'intérieur de ces secteurs. Les biens et droits pouvant faire l’objet de la préemption sont ceux visés par le droit commun. Les articles L. 210-1 et L. 213-1 à L. 213-18 du code de l'urbanisme s'appliquent dans ces secteurs (C. urb., art. L. 211-1-1, créé par L., art. 6, I, 1°).
La loi précise la notion de secteurs prioritaires. Il peut s'agir en particulier :
- de terrains contribuant à la préservation ou à la restauration de la nature en ville, notamment lorsqu'il s'agit de surfaces végétalisées ou naturelles situées au sein des espaces urbanisés ;
- de zones présentant un fort potentiel en matière de renaturation, en particulier dans le cadre de la préservation ou de la restauration des continuités écologiques, et qui peuvent notamment être les zones préférentielles pour la renaturation identifiées dans le document d'orientation et d'objectifs du SCOT ;
- de terrains susceptibles de contribuer au renouvellement urbain, à l'optimisation de la densité des espaces urbanisés ou à la réhabilitation des friches ;
Remarque : l'article L. 111-26 du code de l'urbanisme définit la notion de friche comme tout bien ou droit immobilier, bâti ou non bâti, inutilisé et dont l'état, la configuration ou l'occupation totale ou partielle ne permet pas un réemploi sans un aménagement ou des travaux préalables.
L’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, qui fixe les objets pour lesquels une préemption peut s’exercer, est modifié pour y intégrer notamment les notions de recyclage foncier, restauration, renaturation ou désartificialisation des sols.
L’article 6 de la loi crée un nouveau sursis à statuer applicable aux projets qui pourraient compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de la consommation d'ENAF susceptibles d'être fixés par le document d'urbanisme en cours d'élaboration ou de modification durant la première période décennale prévue par la loi Climat et résilience (2021-2031).
Le sursis à statuer doit être motivé par le risque que l’autorisation de construire demandée compromette l’atteinte des objectifs de réduction de la consommation prévus, soit du fait de son ampleur, soit du fait de la faiblesse des capacités résiduelles de consommation, au regard des objectifs de réduction susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’élaboration.
La loi limite la possibilité de refuser l’octroi d’une autorisation d’urbanisme aux seuls projets dont l’impact n’est pas compensé par une action de renaturation d'une surface au moins équivalente à l'emprise du projet.
En outre, le sursis à statuer ne pourra être ni prononcé ni prolongé après l'approbation du document d'urbanisme intégrant les objectifs territorialisés de lutte contre l'artificialisation des sols (soit au plus tard le 22 février 2028, date limite fixée pour la modification des PLU et cartes communales).
A l'expiration du délai de validité du sursis à statuer, l'autorité compétente devra statuer sur la demande d'autorisation d'urbanisme dans un délai de 2 mois à compter de la confirmation par le pétitionnaire de cette demande. A défaut, l'autorisation sera considérée comme accordée dans les termes de la demande.
Le propriétaire du terrain qui se verra opposer un sursis disposera d'un droit de délaissement. Il pourra mettre en demeure la collectivité de procéder à l'acquisition de son terrain dans les conditions et délai de droit commun, prévus aux articles L. 230-1 à L. 230-6 du code de l'urbanisme (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 194, IV, 14°, créé par L., art. 6, II).
La loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 a pour but de répondre aux difficultés et aux inquiétudes rencontrées au sein des territoires pour décliner les objectifs de réduction par deux du rythme de l'artificialisation des sols d'ici 2031, afin d'atteindre l'objectif « zéro artificialisation des sols » (ZAN) en 2050. La loi cherche avant tout la mise en œuvre effective du ZAN, notamment en favorisant le dialogue. Moins contraignante, elle accorde des délais pour l'intégration des objectifs dans tous les documents d'urbanisme et prend en compte certaines spécificités territoriales, tout en traitant à part les grands projets d'envergure nationale ou européenne. Incitative, elle invite les collectivités dépourvues de document d'urbanisme à en élaborer, et tient compte des efforts de renaturation réalisés avant 2031.
La gestion immobilière regroupe un ensemble de concepts juridiques et financiers appliqués aux immeubles (au sens juridique du terme). La gestion immobilière se rapproche de la gestion d’entreprise dans la mesure où les investissements réalisés vont générer des revenus, différents lois et règlements issus de domaines variés du droit venant s’appliquer selon les opérations envisagées.
Enfin, elle dote les communes de nouveaux outils de maîtrise foncière. Elles disposeront d'un droit de préemption sur les espaces propices à la renaturation ou au recyclage foncier et d'un sursis à statuer relatif aux projets artificialisants.
Une clause de revoyure quinquennale permettra d'évaluer les principales mesures prévues par la loi.
Remarque : loi Climat et résilience a prévu une évaluation périodique, au moins une fois tous les 5 ans, de la politique de limitation de l'artificialisation des sols. Le champ du rapport que le gouvernement doit rendre public (pour la première fois en 2026) est étendu aux dispositifs introduits par la loi du 20 juillet 2023. Il tirera un bilan de l'état de consommation de la garantie rurale ainsi que de la mise en œuvre de la comptabilisation à l’échelle nationale des projets d’envergure nationale ou européenne. Il traitera également de l'impact de cette politique sur la production de logements, la réalisation de projets concourant à la transition écologique, ou encore les impacts sur la préservation de l'environnement, la biodiversité, la ressource en eau (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 207, mod. par L., art. 8)
La loi Climat et résilience du 22 août 2021 a imposé aux auteurs de documents d'urbanisme de diminuer drastiquement la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) et de mettre le cap vers l'absence de toute artificialisation nette des sols à l'horizon 2050. Elle a chargé les régions de fixer, dans un calendrier contraint, une trajectoire et un rythme de réduction de l'artificialisation dans leur schéma régional, les objectifs devant ensuite être déclinés dans les SCOT, PLU et cartes communales. La loi dite « 3 DS » du 21 février 2022 a assoupli quelque peu le calendrier d'évolution des SRADDET, PADDUC, SAR et SDRIF, sans réussir à faire disparaître la problématique de l’échéancier d’application de la loi. La loi du 20 juillet 2023 procède à une nouvelle adaptation, en majorant de 9 mois le délai d'adaptation des schémas régionaux et de 6 mois celui prévu pour les SCOT, les PLU et les cartes communales (L., art. 1er, I).
Délais d'intégration des objectifs de réduction de l'artificialisation dans les documents d'urbanisme
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Document |
Délai loi Climat et résilience |
Délai loi 3DS |
Nouveau délai |
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SRADDET, PADDUC, SAR, SDRIF |
22 août 2023 |
22 février 2024 (+ 6 mois) |
22 novembre 2024 (+ 9 mois) |
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SCOT |
22 août 2026 |
22 août 2026 |
22 février 2027 (+ 6 mois) |
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PLU et carte communale |
22 août 2027 |
22 août 2027 |
22 février 2028 (+ 6 mois) |
La commission départementale de conciliation
La loi se donne pour objectif de trouver des solutions sur le terrain. Elle mandate expressément à cet effet la commission départementale de conciliation prévue à l'article L. 132-14 du code de l'urbanisme. Chargée à titre principal de rechercher un accord entre l'autorité compétente pour élaborer les SCOT, les PLU ou les cartes communales et les autres personnes associées à cette élaboration, la commission se réunira désormais à la demande de l'établissement public en charge du SCOT ou de l'EPCI ou la commune compétente afin d'assurer l'intégration des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et de réduction de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, IV, 13°, mod. par L., art. 1er, I, 1°, e).
La conférence régionale de gouvernance ZAN
Le législateur a souhaité mettre en place, dans chaque région, une « conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation des sols » afin de favoriser la concertation locale en associant mieux les élus locaux à la gestion du ZAN, dans le cadre d'une cogestion avec l'État et les régions. La composition de cette instance peut être déterminée par délibération du conseil régional avec avis conforme, dans un délai de 6 mois, de la majorité des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre compétents en matière de PLU et des conseils municipaux des communes n’ayant pas transféré la compétence PLU. A défaut, la loi en précise la composition en précisant qu'elle doit assurer une représentation équilibrée des territoires urbains, ruraux, de montagne et du littoral.
Contrairement aux conférences SCOT mises en place par la loi Climat dans le seul but de transmettre à la région une proposition pour l’établissement des objectifs régionaux de réduction de l’artificialisation, la conférence régionale est pérenne. En plus de sa compétence pour avis concernant les objectifs régionaux, elle peut se réunir à l’initiative de la région ou d’un établissement public chargé de l’élaboration d’un SCOT, sur tout sujet lié à la mise en œuvre des objectifs de réduction de l’artificialisation. Elle peut également transmettre à l'État des analyses et des propositions portant sur cette mise en œuvre ou encore être consultée dans le cadre de la qualification des projets d’ampleur nationale ou européenne et d’intérêt général majeur ainsi que dans le cadre de la qualification des projets d’ampleur régionale. Elle doit, en outre, établir le bilan de la mise en œuvre des objectifs au plus tard un an après sa dernière réunion. Chaque conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation des sols est chargée de remettre au Parlement, entre le 1er janvier et 30 juin 2027, un rapport faisant état du niveau de la consommation foncière et des résultats obtenus au regard des objectifs de réduction de l'artificialisation retenus au niveau régional (CGCT, art. L. 1111-9-2, créé par L., art. 2, II).
La conférence doit également présenter un bilan d'application de la surface minimale de consommation d'ENAF (v. ci-dessous).
La commission régionale de conciliation sur l'artificialisation
Enfin, la loi instaure une commission régionale de conciliation sur l'artificialisation des sols comprenant notamment, à parts égales, des représentants de l'État et de la région concernée (un décret en précisera la composition et les modalités de fonctionnement). Elle peut être saisie à la demande de la région, en cas de désaccord sur la liste des projets d'envergure nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 194, III ter, mod. par L., art. 3, II).
L'article 4 de la loi instaure une surface minimale de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers, une sorte de garantie de développement communal dont les contours ont beaucoup évolué au fil des discussions parlementaires. Cette garantie ne vise pas seulement les communes peu denses ou rurales (comme un temps envisagé), mais bénéficie à toutes les communes couvertes par un PLU, un document en tenant lieu ou une carte communale prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026. Cette mesure constitue une incitation forte pour les communes, encore nombreuses, où s'applique le règlement national d'urbanisme (RNU) à se doter rapidement d'un document, ou tout au moins à engager une procédure avant cette échéance. Elle a aussi pour but de répondre à l’inquiétude de communes historiquement sobres en foncier, notamment certaines communes rurales qui, de ce fait, craignaient de se trouver pénalisées dans l'attribution des « enveloppes d'artificialisation ».
La garantie est fixée à un hectare pour la première tranche de 10 ans (2021-2031).
Cette surface minimale peut être mutualisée à l'échelle intercommunale, à la demande du maire, après avis de la conférence des maires mentionnée à l'article L. 5211-11-3 du CGCT ou, à défaut, du bureau de l'EPCI concerné si l'ensemble des maires des communes membres en fait partie. Une majoration de la surface minimale est prévue pour les communes nouvelles dont l'arrêté de création est postérieur au 1er janvier 2011 (0,5 hectare pour chaque commune déléguée, dans la limite d'un plafond de deux hectares).
Le bénéfice de la surface minimale ne permet pas aux communes en RNU (communes non couvertes par un PLU, un document en tenant lieu ou une carte communale) de s'exonérer du respect des dispositions régissant les constructions, aménagements, installations et travaux et changements de destination réalisés sur ces constructions en dehors des parties urbanisées, prévues par les articles L. et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 194, III, 3° bis, créé par L. art. 4, I).
La conférence régionale de gouvernance ZAN présentera, au plus tard le 1er janvier 2031, un bilan de l'application de la surface minimale de consommation d'ENAF pour la période 2021-2031 et formulera des pistes de réduction de cette surface minimale pour les périodes décennales ultérieures (L., art. 4, II).
Constatant une bétonisation importante d’une trentaine de communes du littoral de l’île qui cèdent sous la pression touristique, les parlementaires ont adopté des mesures particulières pour la Corse. Il est notamment reproché aux communes soumises au RNU, une « hausse importante de leur tâche urbaine », alors que l’extension de l’urbanisation y est en principe limitée. C'est pourquoi, la loi comporte une incitation forte pour les communes de Corse à se doter d'un PLU ou d'une carte communale. A compter du 22 août 2027, l'extension de l'urbanisation sera interdite dans toute commune qui ne sera pas couverte par un PLU, un document en tenant lieu ou une carte communale (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 194, IV bis créé par L., art. 1er I, 2°).
La loi précise, en outre, que l'objectif de réduction de l'artificialisation est décliné entre les différentes parties du territoire de la Corse (CGCT, art. L. 4424-9, I, al. 4, mod. par L., art. 1er, II).
Une mesure essentielle de la loi réside dans la prise en compte au niveau national (et non régional ou local) de la consommation foncière des projets d'envergure nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur. Pour la période 2021-2031, cette consommation sera prise en compte dans le cadre d'un forfait national fixé à hauteur de 12 500 hectares pour l'ensemble du pays, dont 10 000 hectares mutualisés entre les régions couvertes par un SRADDET, au prorata de leur enveloppe d'artificialisation définie pour cette période. Un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme précisera cette répartition. En cas de dépassement de ce forfait, le surcroît de consommation ne pourra être imputé sur l'enveloppe des collectivités territoriales ou de leurs groupements (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. III bis créé par L., art. 3, II).
L'article 3 de la loi fournit une liste de travaux ou opérations susceptibles d'entrer dans la catégorie des projets d'envergure nationale ou européenne (infrastructures fluviales, lignes ferroviaires à grande vitesse, projets industriels d'intérêt majeur, opérations d'aménagement réalisées par un grand port, opérations intéressant la défense, construction d'établissements pénitentiaires, de réacteurs électronucléaires, etc.).
Un arrêté du ministre en charge de l'urbanisme dressera la liste (évolutive) des projets présentant un intérêt général majeur dont la consommation d'ENAF sera prise en compte au niveau national, après avis du président du conseil régional (rendu dans un délai de 2 mois) et consultation de la conférence régionale de gouvernance de la politique ZAN. L'arrêté pourra être modifié dans les mêmes formes, notamment en cas d'identification d'un nouveau projet d'envergure nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur après la dernière modification ou révision d'un document de planification régionale. La région pourra être force de proposition (le ministre devra motiver sa réponse sur les suites données aux propositions). La liste des projets sera rendue publique annuellement (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 194, II, 7° et 8°, créés par L., art. 3, I).
A noter également la possibilité de mutualiser les aménagements, équipements et logements directement liés à la réalisation de ces projets d'envergure présentant un intérêt général majeur (par exemple des projets d'énergie, d'industrie ou de transport). Ils peuvent, en raison de leur importance, être considérés comme des projets d'envergure régionale, au sens du 6° de l'article L. 141-8 du code de l'urbanisme, ou comme des projets d'intérêt intercommunal, auxquels cas l'artificialisation des sols ou la consommation d'ENAF en résultant est prise en compte selon les modalités propres à ces projets (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 194, III quater, créé par L., art. 3, II).
Ce n'était pas le cas jusqu'à présent. Si l'article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme opère une distinction entre le sol artificialisé et le sol non artificialisé en définissant l’artificialisation nette des sols comme le solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnée, il ne concerne pas la première période. Pour la décennie 2021-2031, un effort de réduction de moitié de la consommation d’ENAF par rapport à la décennie précédente est imposé. Or, la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers est entendue comme la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés. La loi du 20 juillet 2023 permet désormais de retrancher du calcul de la consommation d’ENAF, les surfaces urbanisées ou construites ayant fait l’objet d’actions de renaturation (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 194, III, 5°, mod. par L., art. 7).
Remarque : la renaturation d’un sol, ou désartificialisation, consiste en des actions ou des opérations de restauration ou d’amélioration de la fonctionnalité d’un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé.
Le législateur a souhaité prendre en compte, pour la déclinaison territoriale des objectifs chiffrés de lutte contre l'artificialisation, les enjeux d'adaptation et de recomposition spatiale du territoire des communes exposées au phénomène d'érosion côtière. Il élargit, à cet effet, les dérogations pour le calcul des zones artificialisées des communes figurant sur la liste prévue à l'article L. 321-15 du code de l'environnement (la liste des 126 communes répertoriées par le décret du 29 avril 2022 devrait être étoffée dès cet été).
Ainsi, les surfaces artificialisées situées dans les zones les plus exposées (horizon 0-30 ans) peuvent être considérées comme désartificialisées, au sens de l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme, dès lors qu'elles ont vocation à être renaturées dans le cadre d'un projet de recomposition spatiale du territoire littoral. Au terme de chaque tranche de 10 années, les surfaces n'ayant pas fait l'objet d'une renaturation seront de nouveau considérées comme artificialisées. La mesure, pérenne, est inscrite au nouvel article L. 321-15-1 du code de l'environnement (L., art. 5, I).
Contrairement aux régions soumises à un SRADDET, la loi laisse aux départements et régions d’outre-mer le soin de fixer leur propre objectif de réduction de la consommation d’ENAF pour la décennie 2021-2031. Les schémas d'aménagement régionaux (SAR) des régions de Guadeloupe et de La Réunion, des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique et du département de Mayotte doivent fixer une trajectoire permettant d'aboutir à l'absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranche de 10 années, un objectif de réduction du rythme de l'artificialisation. La loi du 20 juillet 2023 précise que cette trajectoire tient compte des contraintes propres aux communes littorales soumises aux prescriptions particulières d'un schéma de mise en valeur de la mer, notamment en termes d'aménagement du territoire, de renouvellement urbain et d'insularité, de leurs besoins en terme de développement économique et de revitalisation des centres et des efforts déjà réalisés par ces communes (CGCT, art L. 4433-7, al. 3, mod. par L. art. 5, II).
Conscient de la nécessité de disposer d’outils permettant de transformer le foncier déjà artificialisé (friches, dents creuses, habitats dégradés ou à l’abandon), les parlementaires ont adopté un droit de préemption et un mécanisme de sursis à statuer. Une prochaine loi de finances devra aussi permettre de disposer d’outils et de financements publics afin que les communes puissent transformer ces espaces pour construire, densifier ou renaturer. Le Gouvernement est chargé de remettre au Parlement un rapport relatif à la fiscalité comme outil de lutte contre l'artificialisation des sols, dans un délai de 6 mois à compter de la promulgation de la loi (soit d'ici le 20 janvier 2024). Il devra présenter l'ensemble des outils fiscaux qui incitent à l'artificialisation (contrevenant ainsi à l'objectif ZAN) ainsi que les outils fiscaux, locaux et nationaux pouvant être mobilisés pour inciter à ne pas artificialiser ou à renaturer des espaces artificialisés (L., art. 9).
La loi du 20 juillet 2023 adapte le droit de préemption urbain (DPU), en principe réservé aux zones urbaines ou à urbaniser, afin de permettre aux communes et EPCI de disposer d’un droit de préemption applicable à un foncier artificialisé qui peut être situé en dehors de l’enveloppe urbaine définie.
Elle autorise ainsi la collectivité à prendre une délibération motivée pour délimiter au sein du PLU, du document en tenant lieu ou de la carte communale, des secteurs prioritaires à mobiliser en raison de leur potentiel foncier majeur pour favoriser l'atteinte des objectifs de lutte contre l'artificialisation. Le DPU est institué à l'intérieur de ces secteurs. Les biens et droits pouvant faire l’objet de la préemption sont ceux visés par le droit commun. Les articles L. 210-1 et L. 213-1 à L. 213-18 du code de l'urbanisme s'appliquent dans ces secteurs (C. urb., art. L. 211-1-1, créé par L., art. 6, I, 1°).
La loi précise la notion de secteurs prioritaires. Il peut s'agir en particulier :
- de terrains contribuant à la préservation ou à la restauration de la nature en ville, notamment lorsqu'il s'agit de surfaces végétalisées ou naturelles situées au sein des espaces urbanisés ;
- de zones présentant un fort potentiel en matière de renaturation, en particulier dans le cadre de la préservation ou de la restauration des continuités écologiques, et qui peuvent notamment être les zones préférentielles pour la renaturation identifiées dans le document d'orientation et d'objectifs du SCOT ;
- de terrains susceptibles de contribuer au renouvellement urbain, à l'optimisation de la densité des espaces urbanisés ou à la réhabilitation des friches ;
Remarque : l'article L. 111-26 du code de l'urbanisme définit la notion de friche comme tout bien ou droit immobilier, bâti ou non bâti, inutilisé et dont l'état, la configuration ou l'occupation totale ou partielle ne permet pas un réemploi sans un aménagement ou des travaux préalables.
L’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, qui fixe les objets pour lesquels une préemption peut s’exercer, est modifié pour y intégrer notamment les notions de recyclage foncier, restauration, renaturation ou désartificialisation des sols.
L’article 6 de la loi crée un nouveau sursis à statuer applicable aux projets qui pourraient compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de la consommation d'ENAF susceptibles d'être fixés par le document d'urbanisme en cours d'élaboration ou de modification durant la première période décennale prévue par la loi Climat et résilience (2021-2031).
Le sursis à statuer doit être motivé par le risque que l’autorisation de construire demandée compromette l’atteinte des objectifs de réduction de la consommation prévus, soit du fait de son ampleur, soit du fait de la faiblesse des capacités résiduelles de consommation, au regard des objectifs de réduction susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’élaboration.
La loi limite la possibilité de refuser l’octroi d’une autorisation d’urbanisme aux seuls projets dont l’impact n’est pas compensé par une action de renaturation d'une surface au moins équivalente à l'emprise du projet.
En outre, le sursis à statuer ne pourra être ni prononcé ni prolongé après l'approbation du document d'urbanisme intégrant les objectifs territorialisés de lutte contre l'artificialisation des sols (soit au plus tard le 22 février 2028, date limite fixée pour la modification des PLU et cartes communales).
A l'expiration du délai de validité du sursis à statuer, l'autorité compétente devra statuer sur la demande d'autorisation d'urbanisme dans un délai de 2 mois à compter de la confirmation par le pétitionnaire de cette demande. A défaut, l'autorisation sera considérée comme accordée dans les termes de la demande.
Le propriétaire du terrain qui se verra opposer un sursis disposera d'un droit de délaissement. Il pourra mettre en demeure la collectivité de procéder à l'acquisition de son terrain dans les conditions et délai de droit commun, prévus aux articles L. 230-1 à L. 230-6 du code de l'urbanisme (L. n° 2021-1104, 22 août 2021, art. 194, IV, 14°, créé par L., art. 6, II).
Une interdiction générale d'implantation des ICPE dans une zone urbaine d'activités économiques, qui bloque le développement d'un data center autorisé, est jugée illégale dès lors qu'elle n'est pas cohérente avec l'orientation du PADD dédiée au développement de ces activités.
